DOKUMENTY 118. Ministerstvo bylo včas varováno, leč nedbalo

pondělí 30. května 2016 ·

Podkladová zpráva pro OECD z roku 1995 se obsáhle zabývala také financováním vzdělávání. Ani ministerstvo školství, ani vláda se včas varovnými signály nezabývaly a narůstající problémy systémově neřešily. Situace nakonec vyvrcholila stávkou. Ale o té až příště.


Zpráva pro OECD „Proměny vzdělávacího systému v ČR" ve své pasáži o financování školství a struktuře škol a učitelů přinesla již v roce 1995 závažná varování před trendy, které nekoordinovaně zvyšovaly nároky na státní finance. Jak dokazuje současné vyhrocení situace stávkou, ani ministerstvo školství, ani vláda se včas varovnými signály nezabývaly a narůstající problémy systémově neřešily.

Tato doba přibližně koresponduje s dobou předvolebního a povolebního pracovního útlumu budovatelů politických kariér. Jsou však za vládnutí a za svěřené resorty zodpovědni, a tedy také zodpovědni za současnou situaci. Ta se vyhrotila na platových otázkách, ale systémově neřešených problémů je ve školství (i v dalších resortech) mnohem více. Doufejme, že se nebude s řešením čekat až na naprosté zhroucení školství. Zdá se totiž, že už není tak příliš daleko. Varující věkové složení sborů je špičkou ledovce, a přesto se jím doposud nikdo vážně nezabýval…


Co se ve financování změnilo?

Po roce 1989 se uskutečnily v oblasti financování školství zásadní změny. Zákonem č. 564/1990 je uplatněn princip tzv. odvětvového řízení, kdy MŠMT rozděluje finanční prostředky na školské úřady (ŠÚ) v okresech a jejich prostřednictvím přímo školám a školským zařízením.

Druhou principiální změnou bylo vytvoření relativně spravedlivého a motivujícího mechanismu přidělování finančních prostředků školám podle počtu žáků (studentů) – tzv. normativní způsob financování. Základem se stávají normativy nákladů na jednoho žáka diferencované podle stupňů a typů škol a index sloužící ke kompenzaci objektivních znevýhodnění. Normativní metoda odstraňuje dřívější subjektivismus a svévoli v přidělování finančních prostředků a ponechává státu prostor pro prosazování priorit vládní politiky.


Přednosti a zápory

Z předností odvětvového systému řízení poukazují jeho stoupenci především na dvě. Peníze určené ve státním rozpočtu na školství se nikde po cestě do škol „neztrácejí" a nemohou být využívány (např. obcemi) na jiné účely. Dále to, že peníze následující žáky (studenty) do jimi vybraných škol nutí školská zařízení ucházet se o uživatele těchto služeb, tedy o své „zákazníky".

Naproti tomu kritici namítají, že k využívání peněz určených pro školy k jiným účelům nikdy nedocházelo a že naopak i dnes vynakládají obce na školy více prostředků, než ze zákona musí. Dále upozorňují na současný stav, kdy pokles v určitých věkových skupinách mládeže vede na středních školách k neregulované „honbě na žáka".

Je skutečností, že v průběhu používání normativní metody financování se kromě kladných stránek projevila i její omezení, daná především objektivně. Jde jednak o to, že okres je příliš malým útvarem pro vyrovnávání meziokresních rozdílů. V důsledku toho dochází ke stálému „zpodrobňování" normativů, aniž lze dosáhnout optimálního stavu. Záporně je v tomto směru pociťována neexistence vyšších územně správních celků.

Působí také celkový nedostatek prostředků ve školství. S tím souvisí i třetí omezení, tentokrát výrazně subjektivní povahy. Relativně objektivní, spravedlivé a transparentní rozdělování finančních prostředků může být deformováno stanovením neodpovídajících proporcí mezi jednotlivými sektory vzdělávací soustavy. Subjektivní určování podílu jednotlivých stupňů a typů škol může mít závažnější důsledky než subjektivismus při rozdělování dotací okresům a školám před rokem 1989.


Kam se poděly peníze?

Výdaje veřejných rozpočtů na školství od roku 1989 nominálně rostly, podíl výdajů na školství na hrubém domácím produktu se zvyšoval, avšak samotný HDP od roku 1989 klesal. V roce 1994 dochází ke značnému zmírnění dynamiky, kterou rostly náklady na školství v předchozích letech. Především došlo k plošnému útlumu investiční výstavby.

Rozhodující složkou neinvestičních výdajů ve školství jsou výdaje na mzdy. Celkové meziroční nárůsty prostředků státního rozpočtu směřovaly každoročně na pokrytí zvyšování platů a povinných odvodů na sociální a zdravotní pojištění zhruba ve shodě s vývojem mezd v celé ekonomice. Proto se část na ostatní neinvestiční výdaje stále zmenšovala (výdaje na energii, vodné, stočné, spoje, služby aj.), což se do roku 1995 dařilo omezováním těchto nákladů. V rozpočtu na rok 1995 však už zabezpečení minimálních provozních nákladů škol a školských zařízení muselo být řešeno na úkor mzdových prostředků.

Za příčiny finančních potíží se kromě makroekonomických faktorů považuje disproporční vývoj mezi počty škol, tříd, učitelů a žáků na všech typech vzdělávacích zařízení a zvláště na středních školách. Počet středních škol se zvýšil od roku 1989/90 do roku 1994/95 více než dvojnásobně, počet žáků o 28%, ale počet učitelů o 43%.

Působí zde ovšem i ostatní faktory, jako je trvalý růst počtu tzv. „státních učňů", prodlužování délky studia na SOŠ, výrazný růst nástavbového a pomaturitního studia, znovuotevření velkého množství málotřídních škol v odlehlých obcích (a trvalý pokles počtu jejich žáků), značné zvýšení nákladů na zdravotní a sociální pojištění zaměstnanců atd.

Rychlý vývoj středního a zvláště středního odborného školství měl přirozeně důsledky pro financování jiných sektorů školství, které svým způsobem na tento rozvoj „doplácely". Byly to zejména výdaje na vysoké školství včetně jeho výzkumné základny, které nevzrostly ani o míru inflace.

Mimořádně neefektivní a nákladný je stav, kdy stát financuje teoretickou i praktickou přípravu velké většiny učňů. Představa vlády, že „odpovědnost za výchovu učňů bude postupně přecházet na hospodářské komory a na malé a střední podniky v jednotlivých regionech" (programové prohlášení 1992), se za stávajících podmínek jeví jako nereálná. K jejímu naplnění bude nutno ekonomicky motivovat podnikatelskou sféru tím, že budou mnohem výrazněji než dosud daňově zvýhodněni podnikatelé, kteří zabezpečují přípravu učňů, oproti těm, kteří spoléhají pouze na trh „hotových" pracovních sil. Existence a v současnosti naprostá převaha státních učňů působí (a to nejen z ekonomického hlediska) negativně, a to nejen na vývoj učňovského školství, ale i na politiku zaměstnanosti a celkovou podnikatelskou činnost.


Autonomie škol a financování

Skutečnost, že se dnes ve školách rozhoduje o mnoha věcech, přináší četná pozitiva. Zvláště samostatně hospodařící školy samy vyvíjejí úsilí o zhospodárnění své činnosti, hledají další doplňkové finanční zdroje. Na druhé straně však uvedená změna klade značné časové a kvalifikační nároky na vedoucí pracovníky škol. To platí zejména v menších školách a zařízeních, které nemají pracovníka pro hospodářsko-administrativní agendu a kde úkoly je nucen vykonávat ředitel školy zpravidla na úkor části svých pedagogických povinností. Není náhoda, že jen menší část škol a zařízení se stala právními subjekty.

Zcela výjimečné je v uvedeném směru postavení soukromých škol, které ve velké většině případů mají neomezené rozhodovací pravomoci. Nicméně jsou výrazně limitovány finančními prostředky, a proto je pro ně otázka jejich financování formou dotací státu mimořádně důležitá. V uplynulých letech byly státní příspěvky štědré, prakticky srovnatelné s dotacemi státním školám. Od školního roku 1995/96 dochází k významnějšímu odlišení nestátních školských zařízení. Tato opatření jsou diktována nejen obtížnou finanční situací ve školství, ale jsou i reakcí na některé krajní projevy podnikatelských aktivit v podobě prodlužování délky studia, vytváření stále nových forem nástavbového a pomaturitního studia apod.

Dosavadní vývoj ukázal, že spontánní vytváření vzdělávací nabídky je pro stát ekonomicky velmi náročné a že bude nutné tento proces nepřímými nástroji usměrňovat tak, aby vyhovoval celospolečenským trendům hospodářského a sociálního vývoje.


Je učitelů málo, nebo hodně?

Školství patří počtem svých pracovník" mezi několik největších zaměstnavatelů. V roce 1994/95 bylo ve školství zaměstnáno 284 000 osob (8,8% ze všech zaměstnaných osob v národním hospodářství), z toho učitelů 140 000 (přepočtených) osob. V mateřských školách pracuje 20%, na základních školách 45%, ve středním školství 16%, ve speciálním školství 6% a na vysokých školách 9%. Celkový počet pracovníků se neustále zvyšoval.

V mateřských školách se v důsledku snižování jejich počtu snížil počet učitelek o 13%. V základních školách počet učitelů ve sledovaném období narostl o 3% při poklesu počtu žáků o 18%. Na středních školách roste počet učitelů mnohem rychleji (celkově o 39% při zvýšení počtu žáků o 8,6%). Nejvíce se počet učitelů zvýšil na středních odborných školách – o 65%, zatímco počet žáků „jen" o 55%. Na SOU se počet učitelů zvyšuje o 7% při poklesu počtu žáků o 18%.

K velmi prudkému růstu došlo v kategorii externích učitelů na středních odborných školách – o 82%, u gymnázií o 76%. Na soukromých středních odborných školách tvoří externí učitelé téměř tři čtvrtiny učitelského sboru. I když spolupráce s odborníky z praxe má značný význam, může v sobě skrývat řadu úskalí, např. při sestavování rozvrhu na úkor kmenových učitelů.

Zdá se tedy, že vzdělávací systém v ČR zaměstnává více pracovníků, než je zapotřebí, na středních a vysokých školách.

Tradičním problémem je stále se rozšiřující feminizace učitelských sborů – 72% (MŠ 100%, ZŠ 83%, G 67%, SOŠ 57%, SOU 56%).

Z rozboru věkové struktury učitelů je zřejmé, že sbory „stárnou":
                  ve školství    mimo školství
do 24 let        3,7%                7,0%
25–29 let      11,7%             18,4%
30–39 let      30,0%             29,6%
40–49 let      27,3%            21,5%
50–59 let      21,5%            16,1%
60 a více       5,8%              7,4%

(Tento stav je z roku 1994. Od té doby sbory zestárly ještě více! JHá)


Jak došlo k přezaměstnanosti?

Trend směřoval v posledních letech k nárůstu počtu učitelů za situace, kdy celkový počet žáků klesá. Legislativa přijatá po roce 1989 umožnila zakládat nové školy soukromé i státní (do roku 1994 nárůst 8% základních škol, 65% gymnázií, 158% středních odborných škol a 9% SOU), což předpokládá i nárůst počtu učitelů. Přispěl rovněž vzrůst počtu malých venkovských škol a prodloužení délky povinné školní docházky z 8 na 9 let.

Experti OECD vyslovili obavu, že po pěti letech budou ve vztahu k počtu žáků počty učitelů příliš vysoké a že jsou špatně dimenzovány. Kladou před vládní orgány úkol vyřešit celkový počet a strukturu učitelských sil. Vzhledem k tomu, že počty žáků se budou vyvíjet rozdílně podle stupňů a typů škol jak krátkodobě, tak dlouhodobě, jakákoliv opatření by musela reagovat na uvedené rozdíly, měla by však umožňovat nábor „nové krve" – mladých učitelů.

Dalším problémem je počet a využití externích vyučujících. Většina je zaměstnána jinde, mnozí i jako učitelé na jiných školách (kolem 10%).

To má dvě potenciální nevýhody:
1) Lze se vážně obávat o dopad této skutečnosti na úsilí a efektivitu jak plného, tak i částečného úvazku.
2) Tito pracovníci se méně účastní diskusí o školních prioritách a problémech. Nicméně právě to jsou problémy, do jejichž řešení se budou muset učitelé zapojit, chtějí-li hrát profesionálnější roli.

Pro školské systémy v zemích OECD s tržní ekonomikou je charakteristické střídání období nadbytku počtu učitelů s obdobími jejich nedostatku. Personální politika ve školství se často nedokáže přizpůsobit nerovnováze. V současné době (1994) v ČR podle údajů uvedených v podkladové zprávě 25% absolventů nenastupuje do školství (což je možný ukazatel nadprodukce kvalifikovaných učitelů, ale i nízké přitažlivosti učitelského povolání). Přitom MŠMT odhaduje, že asi 7% výuky je zajišťováno důchodci.

(Dlužno doplnit, že celkové počty důchodců a nekvalifikovaných pracovníků dosahují na některých typech škol a v některých regionech v současnosti přes 70% pracovních sil! JHá)


Je nějaké řešení?

Podle názoru expertů má MŠMT k dispozici jednu ze dvou alternativ: buď vyšší průměrné platy menšímu počtu učitelů, nebo nižší průměrné platy při vyšším počtu učitelů.

Nebyla však přijata žádná zvláštní opatření k vyřešení přebytku učitelů nebo jejich přeskupení. Podkladová zpráva poukazuje na dobrovolný odchod učitelů do jiných sektorů hospodářství zejména díky vyšší atraktivitě pracovních příležitostí mimo resort školství.

V souvislosti s řešením problematiky počtu učitelů lze předložit dva návrhy:

1. Vládní orgány mohou využít celou škálu specificky cílených nástrojů, které by ovlivnily rozhodování mladých lidí o vstupu do učitelské přípravy, dále pak, aby noví absolventi učitelství skutečně nastoupili do školství a aby učitelům odcházejícím ze školství byly vytvořeny adekvátní podmínky, a konečně, aby lidé pracující mimo školství se mohli stát učiteli nebo se do něho vrátili.

Lze využít finanční motivace, jako např. smluv s absolventy, kterým se dostalo pedagogického vzdělání za veřejné prostředky v oborech, které jsou vysoce žádané a zároveň je v nich nedostatek učitelů. Noví absolventi by po určitou dobu museli pracovat jako učitelé, aby splnili svůj závazek vyplývající ze smlouvy. Odchod z učitelské profese před smluvně určeným termínem by měl za následek povinnost plné úhrady proporcionální částky, která byla vynaložena na vzdělání. Příklady takových dohod lze najít v zemích OECD.

2. Bylo by také zapotřebí přijmout opatření k přeskupení části učitelů mezi stupni škol (s ohledem na prodloužení povinné školní docházky např. přeřazení středoškolských učitelů na ZŠ). Mělo by rovněž dojít k přeřazení některých učitelů do nových pedagogických, metodických a správních řídících funkcí. Takové přeřazení by mělo být součástí snah o zavedení nových a členitějších profesních drah pro učitele a tím by mohlo přispět ke zvýšenému přijímání nových absolventů studia učitelství do školství. Taková personální politika by se měla realizovat vždy v určitém období a měla by vycházet z priorit celkové školské politiky.


Jak je to s platy učitelů?

Přestože školství zaměstnává nejvyšší podíl vysokoškolsky vzdělaných pracovníků (37% z celkového počtu zaměstnanců, zatímco v celé ČR je to zhruba 10%), je úrovní svých platů až na 10. místě z 15 sledovaných odvětví. Ačkoli se průměrné platy učitelů v posledních letech zvýšily, jejich nárůst je pomalejší než u všech ostatních pracovníků rozpočtových organizací a dokonce nižší, než u řady dělnických povolání.

Následkem neuspokojivé finanční situace odchází část učitelů do soukromého školství, další část mimo školství (zvl. učitelé jazyků, informatiky a výpočetní techniky, ekonomiky, matematiky). Nedostatek uvedených aprobací se již na školách projevuje, výuka je zajišťována nekvalifikovanými učiteli nebo učiteli–důchodci.

Především muži preferují jiná, lépe placená zaměstnání. Pokud muži, ale i výkonově orientované ženy ve školství vůbec zůstávají, hledají si jiné možnosti zvýšení svého příjmu: vyučují nad stanovenou míru vyučovací povinnosti na vlastní škole, nebo si sjednávají vedlejší pracovní úvazky na jiných školách, soukromě podnikají v jiných oborech. Uvedené způsoby zvyšování příjmů však učitele odvádějí od jejich vlastní práce a přípravy na ni a nepochybně snižují kvalitu výuky.

Srovnávat platy učitelů a jejich platové postupy v mezinárodním měřítku je velmi obtížné. Poslední analýzy v zemích OECD však poskytují celou řadu možností porovnávání. V roce 1992 byl poměr nástupních platů na I. a II. stupni škol k hrubému domácímu produktu v 15 zemích OECD v průměru 1,2, zatímco v ČR v roce 1994 0,7, což je potvrzením nízké úrovně platů českých učitelů vzhledem ke standardům v jiných zemích.

Z analýzy platů učitelů v relaci k jiným profesím u nás i v zahraničí vyplývá, že finanční ohodnocení českých učitelů je na nižší úrovni, než ve většině vyspělých zemí. Navíc nejsou českým učitelům vedle platu poskytovány žádné další kompenzace, např. příplatek na životní náklady (bydlení, doprava, ošacení aj.). Čeští učitelé také nemají, na rozdíl od řady jiných zemí, výhodný statut státního nebo veřejného zaměstnance. V jejich platech rovněž chybí zohlednění rozdílných životních nákladů ve městě a na venkově.


Kde hledat hlavní problémy?

Největšími problémy v odměňování učitelů ve školství jsou: úroveň nástupních platů, pomalý platový postup výhradně (lineárně) závislý na věku a nedostatečná možnost oceňovat kvalitní práci učitele. Nevýhodou učitelského povolání na základních a středních školách je „plochost" profesní dráhy, kdy naprostá většina učitelů končí produktivní věk ve funkčně stejném postavení, v jakém začínali.

V této souvislosti je důležitá také složka platu, vyplácená jako osobní ohodnocení nebo mimořádné odměny. V současné době je pro nadtarifní části platů určeno 10% z tarifních platů. Ředitelé škol mají pravomoc přidělit tyto prostředky podle vlastního uvážení. Zdá se, že je nevyužívají strategicky. Často je tím odměňována práce, kterou učitelé vykonávají mimo přímou pracovní povinnost, která však není uznávána podle mzdových tarifů. Méně často ředitelé tímto způsobem zvyšují platy učitelů, kteří vyučují vysoce žádané předměty nebo pokud je nemohou na školu získat. Existují však rovněž odměny za kvalitní výuku.

Zdá se, že nadtarifní složky platu nejsou vždy využívány tak, aby podporovaly efektivní výuku. Kritéria pro přidělování osobního ohodnocení nejsou dostatečně transparentní a často omezují motivaci, zaměřovanou na některý z požadovaných cílů. Chybí jasná koncepce diferenciace platů. Kromě příplatků za práci, odvedenou mimo běžné pracovní povinnosti, by měla být zvážena diferenciace ve vztahu k jasněji strukturovanému profesnímu profilu. Takový profil by pak odrážel specifické celostátní standardy a vyžadoval ohodnocení odborných znalostí učitele, kvality jeho výuky a intenzity zapojení do školní práce. Příklady různých přístupů existují ve Francii, Austrálii, Japonsku a USA.

Přechod k diferencovaným profesním profilům, jakož i ocenění za zvýšení výkonu a kvality by podle názoru expertů OECD zvýšily motivaci a efektivitu práce učitelů.

Vybrala Jana Hrubá


Poznámky Střediska vzdělávací politiky

Před několika dny jsem se vrátil z USA, a tak se nemohu ubránit srovnávání. Ve Washingtonu jsem se účastnil konference, kterou pořádaly americké učitelské odbory (Americal Federation of Teachers). Sezvaly učitele ze všech koutů USA, odborníky z universit, representanty ministerstva školství v čele s ministrem a nás, zahraniční účastníky ze šesti zemí, za jediným účelem: na základě mezinárodních srovnání TIMSS společně diskutovat o tom, jak zlepšit kvalitu amerického školství. Přivezl jsem si katalog publikací, které k účelu zvýšení kvality vzdělávání AFT již vydaly, a článek z novin s titulkem „Učitelé v New York City a jejich odborový svaz nechtějí kompetentnost ve třídách" o tom, jak špatní učitelé snižují prestiž učitelské profese, poškozují studenty a co učitelské odbory dělají pro to, aby se zbavily těch, kteří jim dělají hanbu.

Přivezl jsem si též projev presidenta Clintona o stavu Unie ze 4. února 1997. Věnoval v něm podstatnou část otázkám vzdělávací politiky: “ …mou prioritou číslo jedna pro následující čtyři roky je zajistit, aby všichni Američané měli nejlepší vzdělání na světě". Následuje pak desetibodový program, jak toho dosáhnout. Dnes v USA odbory i exekutiva hovoří stejnou řečí: jde nám o dosažení co nejvyšší kvality vzdělání. A jak je tomu u nás?

Investice do vzdělání mají šanci být tou nejlepší investicí, ale stejně tak vyhozenými penězi. Školství, stejně tak jako zdravotnictví, může jako černá díra absorbovat libovolný objem finančních prostředků. Nejvíce se plýtvá v těch nejchudších zemích, ty bohaté každý výdaj velmi důkladně zvažují. S tímto poselstvím přišli představitelé Světové banky na naše ministerstvo školství již před šesti lety, ale nezdá se, že bychom se od té doby nějak poučili.

Polistopadová liberální euforie nebyla pouze otevřením se individualitě jednotlivce, svobodě jeho volby a jednání, ale též obyčejnou rezignací centrálního orgánu na ovlivňování živelného vývoje. Kam vede tato politika nezasahování, vidíme dnes na našem zdravotnictví: celkové výdaje rostou, ale problémy se zadlužeností ještě rychleji. Na druhé straně, na příkladu vývoje liberálního vzdělávacího systému v Nizozemí je možné si uvědomit, jak přísná a tvrdá musí být racionalizační opatření vlády, aby zůstala v zemi skutečně zachována svobodná volba vzdělávací cesty pro každého.

Zásadním požadavkem ČMOS je zvětšení objemu mzdových prostředků pro resort školství, což nic neřeší. Chybí však též jakákoli oficiální vládní představa, kam má naše vzdělávací soustava směřovat. Je mi milejší vzdělávací politika vizionáře Clintona („Každý osmiletý musí umět číst, dvanáctiletý mít možnost se připojit k Internetu, každý osmnáctiletý být připraven ke studiu na vysoké škole"), nežli politika naší současné vlády „údržbářů a hasičů". Čistě náhodou se mezi prosperující země EU těžko zařadíme. Formulování ambiciózních cílů a permanentní transformace, rozuměj učení, je toho nutným předpokladem.

Zůstávám však optimistou. V úvodníku týdeníku ČMOS Školství (č. 2 ze 17. 1. 1997) se hovoří o tom, že „Posun priorit v činnosti odborových svazů čeká i nás… nebojovat stále proti něčemu a někomu (vládě, nízkému rozpočtu, snahám o privatizaci vzdělávání apod.), ale být pro něco. Tedy usilovat o prosazování například efektivní transformace vzdělávání…" Ministr školství na druhé straně přislíbil vznik Národní rady pro vzdělávání a aktualizovaného dokumentu Kvalita a odpovědnost II. A tak snad i ta stávka nakonec bude k něčemu dobrá.

Dr. Jaroslav Kalous

Zdroj: Ministerstvo bylo včas varováno, leč nedbalo. Učitelské listy. Praha: Agentura STROM, roč. 4, 1996/1997, březen 1997, č. 2, str. 8–10. ISSN 1210-6313


Jak můžete vidět, mnoho problémů ve financování vzdělávání má své kořeny v 90. letech a od té doby se zase tak moc (kromě přelévání demografických vln) nezměnilo. Těžko si pak společnost může stěžovat na upadající kvalitu vzdělávání…



Další díly seriálu najdete ZDE.

0 komentářů:

Šéfredaktorka

Výtvarné umění



WebArchiv - archiv českého webu



Licence Creative Commons
Obsah podléhá licenci Creative Commons Uveďte autora-Neužívejte dílo komerčně-Nezasahujte do díla 3.0 Česká republika, pokud není uvedeno jinak nebo nejde-li o tiskové zprávy.

Powered By Blogger