Arnošt Veselý: Národní rada pro vzdělávání 1994−2014. Geneze záměru a příčiny jeho neuskutečnění

středa 4. listopadu 2015 · 2 komentářů

Tato stať se zabývá historií vzniku Národní rady pro vzdělávání, a to od prvotní myšlenky až po současnost. Sleduje přitom dva cíle. Prvním cílem je co nejobjektivněji a nejpřesněji zrekonstruovat složitý vývoj vzniku Rady. Druhým cílem je pak pokusit se vysvětlit, proč Rada nebyla ani po dvaceti letech stále zřízena.

Zdroj: Orbis scholae roč. 9, č. 1/2015, str. 11–28


…Na základě teorie a exploračního sběru dat byly stanoveny čtyři základní hypotézy (složitosti a zrání, blokujícího aktéra, chybějícího nositele a politických praktik), které slouží jako rámec pro vyhledávání tzv. diagnostické evidence. Studie je založena na metodologii process tracing. Využívá dobových dokumentů (stenozáznamy, tiskové zprávy, zápisy z porad atd.), článků v oborových časopisech (zejména z Učitelských listů a Učitelských novin) a dobových novinových článků archivovaných v databázi Newton Media. Jako doplňující zdroj informací pak byly využity vzpomínky přímých účastníků. Nejvíce empirických dokladů nacházíme pro platnost hypotézy politických praktik a chybějícího nositele. Naopak nejméně pro hypotézu blokujícího aktéra… (str. 11–12.)

…Návrh ministra Chládka jmenovat Václava Klause do čela připravované Národní rady pro vzdělávání vyvolal okamžitě silnou vlnu reakcí, povětšinou výrazně negativních (1). Ihned se začaly vést diskuse o tom, kdo do Rady patří a nepatří, a to na úkor debaty o tom, zda taková Rada má vůbec nějaký smysl, a pokud ano, tak jaký. Jako by se také zcela zapomnělo na to, že pokusy ustanovit takovou Radu jsou již dvacet let staré. Vzdělávací politika v České republice je často kritizována za to, že probíhá bez dobré znalosti vývoje v jiných zemích. Proces (ne)vzniku Rady je přitom ukázkovým příkladem toho, že nejsme s to se poučit ani z vlastní minulosti. Přitom důkladnou analýzou vývoje naší vzdělávací politiky bychom se mohli v mnohém přiučit a omezit opakování stejných chyb. S výjimkou pár nadšenců se o reflexi vývoje po roce 1989 nezajímáme. Výzkumníci se zabývají takřka výhradně současností, případně budoucností (2). Na důkladnou reflexi posledního čtvrtstoletí stále čekáme.

V této studii se snažím alespoň trochu přispět k systematické reflexi vývoje vzdělávací politiky v České republice. Rozebírám vývoj vzniku Rady a analyzuji příčiny toho, proč se tuto Radu nepodařilo ustavit ani za dlouhých 20 let. První cílem této stati je co nejpřesněji a nejobjektivněji popsat vývoj Rady od prvotní myšlenky až do současnosti. Protože informace k tomuto tématu jsou velmi roztříštěné a často obtížně dostupné, věřím, že již samotné dohledání a setřídění fragmentovaných informací − často velmi obtížně dostupných − má velkou vypovídající schopnost samo o sobě. Druhý cíl je pak pokusit se vysvětlit, proč k realizaci záměru na ustavení Rady nedošlo, a empiricky prověřit hypotézy příčin této nerealizace. (str. 11–12)


Výzkumné otázky a metodologie

Klíčové otázky, které si kladu, jsou: 1) Jak probíhal proces vzniku Rady od počáteční myšlenky do současnosti? 2) Jaké jsou hlavní příčiny toho, že ačkoli se o Radě diskutuje již 20 let, doposud se ji nepodařilo ustavit? Hlavním metodologickým přístupem k zodpovězení těchto otázek je tzv. process tracing (dále jen „PT“ (3)).4 PT je relativně novým, ale stále častěji využívaným postupem (Beach & Pedersen, 2013; Kay & Baker, 2015). Jde o kvalitativní metodologii, která spočívá v systematickém a podrobném prozkoumání jednoho nebo více historických případů, v jehož rámci je „řetězec příčin a následků, který propojuje nezávislou proměnnou a výsledek, rozkrytý a rozdělený na menší kroky; výzkumník pak hledá pozorovatelné důkazy každého kroku“ (Van Evera, 1997, s. 64). PT je používán v celé řadě společenskovědních oborů, přičemž asi nejvíce je v poslední době aplikován v politologii. PT může být použit k různým výzkumným cílům, a to jak deskriptivním, tak explanačním. Velmi často je spojován s hledáním hlubších mechanismů, které vedly k tomu, že určitý jev (či událost) nastal, či nenastal…

…PT lze přirovnat k detektivní práci. Úkolem výzkumníka je podrobně analyzovat vývoj jednoho případu a snažit se zrekonstruovat, jak a proč se věci skutečně udály. Podobně jako v detektivní práci, i v PT jsou zpravidla informace omezené…

Výzkumník má k dispozici jen různé stopy či indicie, které se snaží časově a kauzálně uspořádat. Základem jeho práce je detailní sběr informací o daném případu, tzv. diagnostické evidence, která je vybírána a analyzována z hlediska výzkumných otázek a hypotéz stanovených výzkumníkem (Collier, 2011). Některé informace se mohou ukázat jako nevýznamné. Naopak jiné informace mohou nabýt podoby jednoznačného důkazu toho, že věci se odehrály přesně tak, jak tvrdí výzkumník, tedy, že platí jím formulovaná hypotéza. Může se ale stát i opak, totiž, že výzkumník nalezne informaci, která vyvrátí, že se události mohly odehrát právě tímto způsobem. Většina informací ovšem nemá podobu jednoznačných důkazů, které by určitou hypotézu buď potvrdily, nebo vyvrátily. (str. 12–13.)


… Teoretické ukotvení a hypotézy

Jakým způsobem je možno vysvětlit fakt, že o vytvoření Rady se usiluje již dvacet let, a přesto k jejímu ustavení nikdy nedošlo? Při sběru dat a jejich skládání dohromady mi postupně začaly krystalizovat čtyři hlavní „okruhy podezřelých“, tj. čtyři hlavní hypotézy, které zároveň mají i hlubší teoretickou oporu, a to zejména v různých teoriích tvorby politiky. Tyto hypotézy přitom nejsou disjunktní, tj. potvrzení jedné hypotézy nevylučuje hypotézu jinou, ale pouze poněkud snižuje pravděpodobnost její platnosti.

První možným vysvětlením je, že vytvoření Rady je složitou věcí, která vyžaduje velké množství času a také jistou zralost všech zúčastněných aktérů, která se nedala předpokládat tak brzy po znovuzavedení demokracie. Pokud by platila tato hypotéza složitosti a zrání, pak bychom měli v průběhu PT nalézt znaky toho, že postupně dochází ke slaďování představ aktérů o roli a podobě Rady, postupně se slaďuje jejich jazyk a kumulativně se vytváří společný korpus zkušeností. Zkrátka a dobře, podle této hypotézy myšlenka Rady „předběhla“ svoji dobu, tj. kontext pro její realizaci či sama tato myšlenka musely teprve dozrát.

Druhým možným vysvětlením je, že myšlenka na zřízení Rady nebyla některým z klíčových aktérů akceptována a byla po celou dobu vetována (ať už otevřeně a přímo, nebo prostřednictvím obstrukcí). Tato hypotéza, označme ji jako hypotézu blokujícího aktéra, vychází zejména z teorie „aktérů s právem veta“ (Tsebelis, 2002). To jsou takoví aktéři, kteří mají možnost, vzhledem ke svému postavení, blokovat jakýkoli návrh na změnu status quo. V našem případě může jít zejména o MŠMT, případně další silné aktéry, jako jsou zaměstnavatelské svazy nebo profesní organizace pracovníků ve školství.

Také třetí možné vysvětlení se týká aktérů. Nepředpokládá ovšem, že nějaký aktér se snaží vytvoření Rady blokovat, ale naopak, že žádný aktér nemá dostatečnou motivaci, chuť či schopnost Radu prosadit. Může jít o téma, které je sice přijatelné, tj. nikomu by vznik nevadil, zároveň ale nikdo od vzniku Rady příliš mnoho nečeká, a není tedy ochoten investovat do jejího vzniku dostatek času. Alternativně může jít o situaci, kdy daný aktér, který by měl na vzniku Rady zájem, nemá dostatek schopností tuto myšlenku skutečně prosadit. Všechny tyto možnosti souhrnně označíme jako hypotézu chybějícího nositele.

Konečně čtvrtým možným vysvětlením je samotný způsob tvorby politiky, tj. jaké praktiky a způsoby uplatňují jednotliví klíčoví aktéři. Tato hypotéza, nazvěme ji hypotézou politických praktik, spočívá ve tvrzení, že to, zda a jak je určitý návrh politik skutečně realizován, záleží do značné míry na tom, jakým způsobem dělají klíčoví aktéři svoji práci, tj. na tom, jak skutečně probíhá tzv. policy work (Colebatch, 2006; Colebatch & Gill, 2006). Jde například o to, jak klíčoví aktéři pracují s informacemi, jak vyjednávají a komunikují s ostatními aktéry, jak a na základě čeho se rozhodují atd. Existuje velké množství představitelných praktik (případně ne-praktik), které mohou ve svých důsledcích vést k tomu, že navržená politika není dotažena do realizační fáze.


Následuje podrobná část Analýza vývoje Rady.


Diskuse hypotéz

Podívejme se nyní, nakolik se nám podařilo shromáždit empirickou evidenci potvrzující (nebo naopak zpochybňující) výše uvedené hypotézy. Začněme u hypotézy politické složitosti a zrání. V průběhu naší analýzy jsme opravdu našli mnoho důkazů toho, že vytvoření Rady je podstatně složitější, než se může na první pohled zdát.

Ustavení Rady není „jen“ administrativní úkon, ale také úkol politický. Je potřeba projednat a jasně stanovit účel a kompetence takového orgánu a formulovat způsob výběru jeho členů. Má-li jít o orgán alespoň částečně „reprezentativní“, pak vznikají složité otázky ohledně toho, kdo má být reprezentován a v jakém množství. Právě toto bylo jednou z hlavních příčin toho, proč přípravné práce na ustavení Rady trvaly tak dlouho. Ačkoli se pro první část hypotézy tedy zdají existovat přesvědčivé doklady, pro druhou, tedy, že je k ní potřeba postupně uzrát, nikoli. Nelze říci, že myšlenka Rady zrála, tj. že by se postupně projasňovala, postupně se dostávala do centra politické agendy, jednotliví aktéři se k této myšlence postupně připojovali a jejich názory se časem sbližovaly. Naopak, po počátečním nadšení zájem o tuto myšlenku postupně uvadal. Znovuobjevení myšlenky Rady za ministra Fialy a Chládka přišlo spíše seshora, než zezdola. Způsob návrhu Rady ministra, který byl evidentně nepřipravený, nepromyšlený a nepodložený jakoukoli analýzou či alespoň shrnutím proběhlé diskuse (na rozdíl od devadesátých let), svědčí o tom, že myšlenka Rady v diskurzu vzdělávání ČR nikterak neuzrála.

Pokud jde o hypotézu blokujícího aktéra, ani zde jsme nenalezli příliš mnoho dokladů pro její platnost. Alespoň v prvních etapách byla Rada prakticky jednoznačně přijímána všemi aktéry, tedy alespoň v deklarativní rovině. Z dokumentů vyplývá, že dva velcí hráči − MŠMT a zaměstnavatelé − měli na vzniku Rady opravdu zájem.

Záznamy z diskusí odhalují, že prakticky všichni hlavní aktéři Radu jednoznačně chtěli: nikdo ji neblokoval či nevetoval. Zároveň se ale jednotliví aktéři nemohli shodnout na tom, jak by měla vypadat. Lze usuzovat, že Rada byla někdy záminkou k prosazení jednotlivých zájmů. Unie zaměstnavatelů si například slibovala od Rady větší vliv praxe na obsah vzdělávání. Pro MŠMT byla zpočátku nástrojem k vyřešení složitého problému stanovení obsahu kurikula a možností, jak přenést aspoň část této odpovědnosti na někoho jiného. Důvod, proč zájem MŠMT o Radu postupně uvadl, není zcela zřejmý. Jedním z možných vysvětlení je, že někteří ministři (typicky Petra Buzková a Josef Dobeš) uzavřeli způsob řízení resortu a logicky přestali mít zájem na vznik orgánu, který by tento „kabinetní způsob“ politiky narušil. Doklady o tom, že MŠMT změnilo svůj postoj a začalo vznik Rady blokovat, ovšem nemáme. Je tomu tak i proto, že ani za těchto ministrů žádný z dalších aktérů s požadavkem na vznik Rady nepřišel.

Tím se dostáváme k hypotéze chybějícího nositele. Naše analýza ukázala, že jednotliví aktéři přestávali mít na Radě postupně zájem. Specifický je přitom přístup asociací učitelů a ředitelů. Ty totiž do jednání o Radě vstupovaly jen okrajově. Nelze říci, že by vznik Rady blokovaly, ale zároveň to zjevně bylo téma (poměrně pochopitelně), které nebylo pro učitele a ředitele prioritní. To, že jeden z hlavních aktérů nemá na danou věc vyhraněný názor, by ovšem samo o sobě nemuselo být velkým problémem, pokud by se našel jiný aktér, který by tuto myšlenku výrazně prosazoval (4). Dle vyjádření i jednání měli alespoň někteří ministři na vzniku Rady opravdový zájem, chyběl jim ovšem v této otázce leadership. Jejich vyjádření ohledně účelu Rady byla vždy hodně nejasná a ambivalentní. Často se vyjadřovali jen na základě nepromyšlených vlastních dojmů, občas i vnitřně nekonzistentně. Zároveň nechali na samotných aktérech, aby sami formulovali účel a poslání Rady. Zkušenost ale ukázala, že pokud se nejasně formuluje účel a cíl na počátku, další debata to neprojasní, ale naopak spíše ještě více zatemní. Další aktéři přidávají další a další názory, až se z toho nakonec stala velmi nezřetelná a vágní myšlenka, plná různých významů. Jak ukazují zkušenosti z přípravného výboru, některé věci se nedají rozhodnout na základě argumentů, protože jde o osobní přesvědčení a hodnoty. Výsledkem jsou dlouhé a únavné diskuse bez nějakého konkrétnějšího závěru. Absence silného aktéra, který by se myšlenky Rady chytil, zpřesnil ji a prosadil, byla tedy skutečně jednou z příčin nerealizace Rady.

Také pro hypotézu politických praktik nalézáme poměrně dost empirických dokladů. Opakovaně docházelo k tomu, že otázka Rady byla považována za „urgentní“ agendu. Z hlediska tvorby veřejné politiky to lze dobře vysvětlit − pro přijetí určité politiky je vždy potřeba se trefit do určitého „okna“ (policy window), které se otevírá vždy jen jednou za čas (Kingdon, 1984). Zkušenosti s formováním Rady ale ukazují, že taková ukvapená a nepromyšlená jednání jsou kontraproduktivní. Je až úsměvné procházet patnáct let staré dokumenty varující před tím, co nás čeká, pokud Rada nebude okamžitě zřízena. Tato praktika, tedy snaha dělat věci rychle až překotně, se zdá opakovat v průběhu celého procesu. S tím souvisí i nedostatečná práce s informacemi, která se během doby spíše zhoršovala. Zatímco na počátku byla zpracována analýza toho, jak vypadají podobné Rady v zahraničí, v pozdějších etapách již k ničemu takovému nedošlo. Ukázalo se také, že i když v některých etapách proběhla veřejná diskuse (ať už v podobě kulatých stolů, nebo v podobě přípravných výborů), tato diskuse nebyla prakticky nijak vyhodnocena, a dokonce ani systematicky zaznamenávána a publikována. V původním doporučení stálo, že hlavním cílem je vnést „stabilitu do vzdělávací politiky“. Samotný případ Rady je ovšem exemplárním příkladem diskontinuity. Jednotlivé „pokusy“ na ustavení Rady na sebe příliš nenavazovaly, nevyužívaly dosavadních zkušeností a byly zpravidla spojené i s jinými konkrétními osobami. Připomeňme, že například v poslední Radě, navržené ministrem Chládkem, není nikdo, kdo zažil předchozí rady. Přitom mnozí z nich se vzdělávací politikou stále zabývají a bezesporu by, jako přímí účastníci proběhlých diskusí, mohli velmi pomoci.

V průběhu práce se vynořovaly ovšem i další hypotézy, které jsme původně nepředpokládali. Tu nejvýznamnější bychom mohli označit jako hypotézu odlišného jazyka. Nalezli jsme mnoho dokladů toho, že jednotliví aktéři se velmi liší v chápání účelu Rady. Při hlubší analýze jednotlivých diskusí bylo evidentní, že různí aktéři si pod jedním termínem představovali zcela odlišné věci. Tato situace jistě v oblasti vzdělávání není výjimečná (připomeňme například diskuse o tom, co jsou „vzdělávací Standardy“). Jednotliví aktéři evidentně užívají poněkud odlišný slovník, což samozřejmě ztěžuje možnost jakékoli dohody. Nejde ovšem „jen“ o vzájemné neporozumění v základních pojmech, ale i hlubší problém, totiž nedostatečné kompetence a znalosti. Jak jsme viděli, ustavení funkční Rady není úplně triviální záležitostí. Je zde celá řada různých otázek a dimenzí, které je třeba vyřešit a prodiskutovat.

Právě nedostatečná schopnost analytického myšlení a nedostatek informací celý proces utváření Rady dosti komplikovaly.


Závěry

Tato stať je založena na metodologii PT, která doposud nebyla, pokud je mi známo, v české pedagogické literatuře aplikována. Je tedy vhodné na základě naší zkušenosti stručně shrnout silné a slabé stránky této metodologie (resp. našeho konkrétního postupu). Začněme u možných limitů. Přestože jsme při práci nashromáždili a využili velké množství dokumentů, vždy je možné vznést námitku, že ne všechny možné poklady byly využity. Bylo by možné například argumentovat, že pro ještě hlubší pochopení vývoje by bylo vhodné provést podrobné strukturované rozhovory se všemi zúčastněnými aktéry. Stejně tak by šlo namítnout, že aktéři mohou mít též další nevyřčené zájmy a perspektivy, které nelze nalézt v žádném dokumentu. Podobně by šlo tvrdit, že vývoj Rady není pochopitelný bez zohlednění širších společenských a politických souvislostí, například bez analýzy aktuálního vlivu jednotlivých politických stran.

Výše uvedené výhrady jsou legitimní. Jedním z hlavních limitů PT je, že zpravidla nevede ke zcela definitivním a „neprůstřelným“ závěrům. Výše jsem přirovnal PT k detektivní práci. V ní platí, že přestože se případ uzavře, nikdy nelze vyloučit, že se až po letech, na základě nových důkazů, ukáže, že byl odsouzen nevinný. Úkolem detektiva, resp. výzkumníka, je systematicky shromáždit všechny relevantní stopy, poskládat je dohromady a na jejich základě učinit závěr. Nelze přitom ale nikdy vyloučit, že časem se objeví stopy, které celý případ ukáží v novém světle. Výsledky PT je proto vhodné prezentovat spíše jako diskusi pravděpodobné platnosti jednotlivých hypotéz, nikoli jako definitivně platné závěry.

Výše uvedené lze ovšem chápat i jako jednu z hlavních předností PT. V sociálním světě je totiž jen velmi málo obecně platných zjištění. V realitě se zpravidla prolíná a navzájem ovlivňuje celá řada různých mechanismů. Složité a komplexní výzkumné otázky tak málokdy mají nějaké jednoznačné a obecně platné odpovědi. To vede celou řadu výzkumníků k tomu, že si raději kladou velmi konkrétní a specifické otázky, které lze snáze jednoznačněji odpovědět (například empirický vztah dvou proměnných), které jsou ale zároveň postaveny na celé řadě nerealistických předpokladů a zbaveny celého složitého kontextu. To často velmi redukuje jejich praktickou relevanci. Naopak PT se takovým otázkám nevyhýbá a otevřeně je formuluje.

Jedním z limitů případové studie jako je tato, je, že naše předběžné závěry nelze zobecnit na celou vzdělávací politiku. Cílem této studie nebylo podat výpověď o vývoji celé vzdělávací politiky za posledních dvacet let a na jejich základě navrhnout nějaká doporučení. Nicméně zjištění z analýzy vývoje Rady je, podle mého názoru, možné vzít jako základ pro analýzu dalších témat. Bylo by určitě zajímavé a podnětné podívat se, nakolik je „případ Rada“ idiosynkratický a nakolik odráží prvky, které jsou obecněji platné i u jiných témat.

Za prvé by bylo zajímavé se podívat, zda i u jiných témat nejsme s to se poučit z minulosti a opakujeme chyby, které již jednou byly učiněny. Případ Rady ukázal, že někdy se situace opakují s až komickou podobností. Vzpomeňme na to, jak ministr Pilip na podzim roku 1998 do médií oznámil, jen tak jakoby mimochodem, ustavení Rady. Následovala horečná reakce vzdělávacích kruhů a narychlo svolaný stůl ÚRŠ. O 16 let později se situace opakovala takřka navlas stejně. Ministr Chládek na podzim roku 2014 oznamuje médiím − opět jen tak jakoby mimochodem − vznik Rady (pod vedením Václava Klause). Opět následuje bouřlivá reakce a uspořádání kulatého stolu k danému tématu… A funkční Rada přitom stále neexistuje…

Bylo zajímavé sledovat, do jaké míry i u jiných témat docházelo k urychlenému a nepromyšlenému jednání na základě představy, že je třeba jednat především rychle. Stejně tak se mi zdá, že i u jiných témat bychom se setkali s naivní představou, že na počátku stačí vyslovit vágní myšlenku a přitom očekávat, že tato se vyjasní v procesu implementace politiky. Podobně zjištění, že jednotliví aktéři používají sice stejná slova, ale rozumí pod nimi něco zcela odlišného, bychom pravděpodobně nalezli i u jiných témat. Stejně tak fakt, že pokud není nějaké politika realizována pod jasným leadershipem některého z klíčových aktérů, lze jen těžko očekávat, že bude úspěšně implementována.

Nedávno uplynulo čtvrt století od Sametové revoluce. Během této doby došlo k radikální proměně celého vzdělávacího systému. Ačkoli vracení se do minulosti považují mnozí za neproduktivní, bez systematické reflexe toho, co, jak a proč se stalo, nebudeme schopni formulovat úspěšnou vzdělávací politiku ani v budoucnosti. Interpretace minulosti nebude nikdy jednoznačná. Vede k celé řadě složitých otázek, na které neexistují jednoznačné odpovědi. Tyto otázky jsou však nesmírně cenné a potřebné. (str. 24–27)


Dokumenty k tématu stati najdete ZDE.




__________________

(1) Dále v textu používáme jen „Rada“, kromě případů, kdy se zabýváme diskusí o samotném názvu této Rady.
(2) Existuje několik čestných výjimek, například publikace Jana Tupého (2014) či edice „Dokumenty“ spravovaná Janou Hrubou na stránkách Učitelských listů.
(3) Ačkoli PT je nyní poměrně často využívaným přístupem, a to stále častěji i v kontextu ČR, žádný jeho ustálený překlad doposud neexistuje. Zjednodušeně bychom PT mohli přeložit jako „analýzu procesu“, případně „analýzu stop“. Přesnější, ale poněkud neobratný překlad by byl „podrobné sledování historického případu“, či ještě lépe „podrobné sledování stop v rámci jednoho historického případu“.
(4) Lze argumentovat, že relativní nezájem učitelů a ředitelů by mohl být naopak faktorem, který podporuje vznik Rady, protože se eliminují potenciální neshody.