DOKUMENTY 114. Hlavní problémy reformy našeho školství

pondělí 9. května 2016 · 0 komentářů

Analýzu stavu našeho školství jako podklad pro zprávu OECD zpracovalo v roce 1995 Středisko vzdělávací politiky Pedagogické fakulty Univerzity Karlovy pod názvem „Proměny vzdělávacího systému v ČR“. Vybrali jsme některé zajímavé části, které pak vycházely v Učitelských listech jako seriál.

„V roce 1995 se Česká republika stala členem Organizace pro ekonomickou spolupráci a rozvoj (OECD). O rok později OECD uveřejnila zprávu o stavu vzdělávání v České republice, ve které shrnula dosavadní vývoj a předpokládané problémy dalšího rozvoje školství.

Jako jeden z hlavních problémů struktury školského systému zpráva uvedla existenci víceletých gymnázií. Podle této zprávy mohou gymnázia mít negativní vliv nejen v oblasti rovného přístupu ke vzdělání, ale také mohou vést k omezení všeobecného středního vzdělání na elity, což je v protikladu k celoevropskému trendu pozvednutí všeobecné vzdělanosti.

Podle zprávy víceletá gymnázia vedou k rané selekci dětí, která způsobuje degradaci druhého stupně základních škol. Žáky ZŠ připravuje pouze pro odborné školy a učiliště a ovlivňuje také kvalitu čtyřletých gymnázií. Jako řešení zpráva navrhuje diferenciaci výuky na základní škole a užívání stejných vzdělávacích standardů pro základní školy a na nižších stupních víceletých gymnázií. Dále doporučuje vznik víceúčelových škol, který by slučovaly vyšší stupeň základní školy s nižším stupněm gymnázia.

V rámci kurikulární politiky zpráva kritizuje nedostatečné zapojení odborné pedagogické veřejnosti a pedagogických iniciativ a navrhuje ustavení Národní rady pro vzdělávání, ve které by byli zastoupeni různí aktéři. Neefektivnost kontroly výstupu vzdělávání byla dalším bodem kritiky ze strany OECD. Jejím doporučením byla reforma maturitní zkoušky rozdělením do dvou částí. První měla probíhat na úrovni školy a druhá měla být zadána centrálně nebo regionální samosprávou. Maturita měla reflektovat rozdílné vzdělávací programy škol a být určena široce definovanými kurikulárními oblastmi. Podoba reformy měla být projednávána v nově ustavené Komisi pro maturitní zkoušky (OECD o vzdělávání v České republice. UN, roč. 99, č. 14, s. 15–16).

Zpráva OECD označila za zásadní nedostatky českého školství např. existenci víceletých gymnázií. Ta navazovala na tradici vysoce kvalitních vzdělávacích institucí z dob první republiky a nadále měla výraznou podporu veřejnosti. Snaha o jejich zrušení, které později navrhl ministr E. Zeman, se setkala s výrazným nesouhlasem veřejnosti i ředitelů gymnázií. Z hlediska zvyšování kvality vzdělávání bylo toto doporučení systémové, neboť jeho cílem bylo zamezit snižování kvality druhého stupně základní školy a čtyřletých gymnázií.

Rozdílná úroveň maturitní zkoušky na různých typech škol byla diskutována již od začátku devadesátých let. OECD myšlenku státní části maturity tedy pouze podpořilo.

Z výše naznačené diskuse o transformaci vzdělávání je patrné, že ani jeden z ministrů zatím nenavázal dobré vztahy s pedagogickou veřejností prostřednictvím iniciativ. Ustavení Národní rady pro vzdělávání se tak jevilo jako možnost institucionalizovat tyto vztahy, aby nedošlo k jejich opomíjení. Zpráva také předpokládala vznik regionální samosprávy, která měla mít pravomoci ke školám a tím by mělo dojít ke zkvalitnění jejich řízení.

Doporučení OECD měla své opodstatnění, i přesto, že částečně opomíjela specifika a tradice českého školství.

Zdroj: Krejčová, Soňa: Debata o reformě českého školství v letech 1989–2004. (diplomová práce) Brno: Masarykova univerzita 2012. Str. 42–43.


Analýzu stavu našeho školství jako podklad pro zprávu OECD zpracovalo v roce 1995 Středisko vzdělávací politiky Pedagogické fakulty Univerzity Karlovy pod názvem „Proměny vzdělávacího systému v ČR“. Vybrali jsme některé zajímavé části, které pak vycházely v Učitelských listech jako seriál. Pracovníci střediska doprovázeli každou část svým komentářem.

Nebude na škodu se k výtahu z této analýzy vrátit po 20 letech, abychom mohli srovnat, co se tehdy jevilo jako problematické. Mnohé myšlenky nám bude velice povědomé, leccos už jsme možná zapomněli. Některé problémy jsme dosud nevyřešili. První část se jmenovala



Hlavní problémy reformy našeho školství

Ve srovnání s kontextem, v němž se odehrává většina školských reforem, má reformní proces v současné ČR obecně dva velmi neobvyklé aspekty. Za prvé: šíře, záběr a hloubka navržených nebo již přijatých vzdělávacích reforem jsou mimořádně rozsáhlé; týkají se všech vzdělávacích úrovní a sektorů, struktury celého školského systému, osnov, školských předpisů, řízení, správy a financování tohoto systému a škol v něm, vytváření institucí (škol, univerzit) zcela nového typu, neodpovídajících žádné minulé tradici.

Za druhé: rychlost reformního procesu je také zcela výjimečná. Na rozdíl od všeobecné zkušenosti, podle níž změna a reforma vzdělávání vyžaduje téměř vždy relativně dlouhý čas – často několik let – školské reformy ve střední a východní Evropě byly navrženy, schváleny a zavedeny hlavně během dvou let přechodového období (což ovšem neznamená, že byly během těchto krátkých období plně provedeny).

Na druhé straně však celková transformační situace, tj. náhlý přechod od totalitního a uzavřeného systému k otevřenému a demokratickému, vytváří faktory, které činí školské reformy obtížnými a mohou blokovat nebo deformovat jejich průběh.

Podle rumunského badatele Cesara Birzey je to:

– "vyřazení celkového regulátora (stranického státu a jeho aparátu), aniž by byl nahrazen samoregulačním mechanismem;

– zborcení sociální smlouvy se státem blahobytu, který za politickou a občanskou oddanost zajišťoval každému jednotlivci životní minimum. Bez této nevyřčené záruky, bez ochranného paternalismu všemocného Státu se jednotlivec cítí být vystaven riziku, opuštěn a není si jist budoucností;

– neexistence spolehlivých alternativ, a co je horší, často převaha nedůvěry vůči novému pořádku a jeho institucím;

– paradoxní koexistence starých a nových struktur… Jednotlivec se přizpůsobil nové rétorice liberalismu, dává však přednost v setrvávání na starých druzích společenských vztahů; chce svobodu, neví však nic o nových demokratických institucích; aspiruje na kapitalistickou hojnost, nechce se však vzdát povrchního stylu práce příznačného pro socialismus."

Toto nové individuální a kolektivní vědomí se pravděpodobně nachází u kořenů toho, co by se mohlo považovat za třetí a nejdůležitější charakteristiku procesu reformy vzdělávání v ČR, a to její živelný a zdola jdoucí rozvoj. Vláda již samozřejmě vytvořila novou legislativou v podstatě hlavní podmínky pro to, aby se tento přístup prohluboval, neměla však žádnou, nebo jen velmi omezenou kontrolu nad celým procesem ani pro něj nestanovila konkrétní cíle.

Tento spontánní proces „zdola" vytváří ovšem problémy: odpor ke změnám a reformám v důsledku setrvačnosti starých návyků a nedostatku zkušeností, jak zacházet s novou situací (například samostatnost škol), anebo nedostatku pobídek je velmi obtížné překonat. Kromě toho může živelnost vývoje, jakkoliv je v mnoha ohledech žádoucí, při některých příležitostech vést k chaotickým a bezmála anarchickým situacím s méně žádoucími následky.


Stimuly a překážky změn


1. Dědictví komunistického režimu

Při objasňování potíží, s kterými se reformy v ČR střetávají, lze tento činitel v určitém smyslu považovat za vůbec nejdůležitější. Existuje mnoho aspektů tohoto dědictví, většinou sociologické povahy, které spadají do kategorie setrvačnosti získaných postojů a vzorců chování. Konkrétněji jde o pracovní návyky, které byly ve starém systému běžné, o hluboce zakořeněnou praxi jednání pouze podle podrobných pokynů "shora" (např. podle centrálně předepisovaných osnov, zastaralých učebních metod a obsahu výuky atp.).

Neexistují žádné údaje a přehledy, na jejichž základě by bylo možno stanovit procento škol, učitelů a rodičů, kteří změnili své postoje a chování, a těch, kteří tak neučinili. Celkově se ale odhaduje, že ti, kteří je změnili – tj. inovující část – představují jen menšinu, možná 15–20 %, což by mohlo znamenat, že v 80–85 % případů se systém ještě ve skutečnosti nezměnil.

I kdyby čísla 15–20 % byla správná (nebo možná ještě nižší), v delší historické perspektivě se to nemusí považovat za špatný výsledek, zvláště vezme-li se v úvahu, že od rozbití totalitního režimu, který trval dvě generace, uplynulo pouze šest let.


2. Úloha předválečných modelů a tradic

Školství v ČR tkví svými kořeny hluboko v národní historii a tradicích. Tyto tradice byly radikálně opuštěny převzetím moci komunisty a zavedením nového, cizího modelu. Jistý návrat k předkomunistické a zvláště poválečné situaci byl do určité míry nevyhnutelným důsledkem vývoje. V tomto smyslu bychom mohli hovořit o restauraci spíše než o revoluci, která doprovázela konec komunistického režimu.

V případě českého školství tato restaurace navozuje dvojaký problém. Na jedné straně vede občas k zavrhování změn jakkoliv žádoucích a opodstatněných pod záminkou, že neodpovídají české tradici a jsou inspirovány cizinou. Na druhé straně silný důraz na národní tradice znamená často přehlížení, nebo dokonce odmítnutí tendencí a vývojových cest, které prodělávaly a jimiž nutně procházely od války vzdělávací systémy vyspělých demokratických zemí: usilování o rovnost příležitostí, různé formy diverzifikace, užší finanční vazby mezi vzděláváním a společností, odkládání diferenciace mezi všeobecným a odborným vzděláváním apod.


3. Přívrženci a odpůrci

Lze rozlišit několik kategorií zainteresovaných osob, které ovlivňují reformní proces: učitelé a ředitelé škol, žáci a jejich rodiče, úředníci správy škol na všech úrovních, volení politici, Parlament a politické strany, zaměstnavatelé, skupiny expertů.

Z nich nejdůležitější jsou pravděpodobně učitelé a ředitelé škol. Jednotlivci byli obvykle hlavními iniciátory a aktéry změn ve školách. Naopak, když k tomu nedošlo nebo pouze ve skromném rozsahu, učitelé byli pravděpodobně mezi hlavními nositeli výše probíraného „faktoru dědictví", často nikoli ze zlého úmyslu, ale protože neměli znalosti a dovednosti k tomu, aby mohli jednat jinak. Mnoho učitelů prostě nerozumí cílům a smyslu zaváděných nebo k zavedení připravovaných reforem. To jasně ukazuje na potřebu dalšího vzdělávání učitelů, což je stále poměrně slabé místo českého systému.

Za komunistického režimu nebyl úloze rodičů prakticky přiznáván žádný význam. Proto musí být překonána určitá tradiční nedůvěra rodičů vůči škole a hlavně rozvinuto jejich vědomí, že mohou školu ovlivnit. V současné době neexistují silná a vlivná sdružení rodičů, jejich vliv však postupně roste, zejména v nestátních školách.

Pokud jde o žáky a studenty, nemáme žádnou skutečnou evidenci, jak přijímají nebo dokonce stimulují ve školách zaváděné inovace. Převažuje však obecný dojem, že procento těch, kteří přijímají změny příznivě, je vyšší než u učitelů.

Jak známo, vysokoškolští studenti hráli klíčovou úlohu v listopadu 1989. Jejich účast na dalším vývoji se postupně snižovala a v současné době je do různých inovací ve vysokoškolském vzdělávání nebo do jejich prosazování zapojena jen menšina studentů (podle některých odhadů 10–20 %). Jsou spíše indiferentní a soustřeďují se na co nejrychlejší a nejefektivnější průběh svých studií.

Otázky vzdělávání se dosud nestaly prioritou na pořadu jednání českých politických stran. Ve volebních programech jak koaličních, tak opozičních stran zaujímají otázky vzdělávání relativně nevýznamné místo, je o nich hovořeno jen velmi obecně. Zřídkakdy, pokud vůbec, obsahovaly tyto programy konkrétní reformní návrhy.

Pokud jde o Parlament ČR, jeho úloha byla a zůstává rozhodující, vezme-li se v úvahu výjimečný význam školské legislativy. Každá větší reforma musela být, a také byla, schválena Parlamentem, i když Parlament nebyl jejím iniciátorem.

Úloha ústřední správy škol – MŠMT – byla samozřejmě klíčová. Mnoho ministerských úředníků iniciovalo reformy, ale jiní je pozdržovali nebo setrvávali na starých řešeních. Určitou úlohu pravděpodobně sehrála i nestabilita zaměstnanců ministerstva, včetně toho, že se v úřadu vystřídali čtyři různí ministři školství.

Je nutno znovu připomenout, že český systém, pokud jde o komunistické, ale i předválečné období, byl centralistický. Nepřekvapuje tedy, že určité centralizační tendence v řízení a správě systému se projevily v posledních 6 letech v rozporu s vyhlašovanou obecnou zásadou decentralizace.

Důležitou a často velmi kladnou úlohu sehrály a stále hrají nově vytvořené školské úřady na úrovni okresů. I když formálně jde pouze o nástroje ministerstva, měly úřady samotné i jejich zaměstnanci zásadní vliv na inovativní rozvoj na úrovni škol a obcí. Pochopitelně to není případ všech těchto úřadů.

Na druhé straně obecní úřady a jejich pracovníci pro školství měli, s ohledem na své omezené zkušenosti v tomto oboru, celkem malý vliv na reformu vzdělávání, ačkoli v některých případech výrazně přispěli k rozvoji základních a mateřských škol v místě.

Vliv zaměstnavatelů na vzdělávání byl až dosud celkem omezený a ve skutečnosti menší než v minulosti. To ukazuje na určitou bariéru mezi vzděláváním a odvětvími ekonomiky.

Objevuje se však nová tendence – narůstá uvědomování si důležitosti rozvoje lidských zdrojů. Dobrým ukazatelem by v tomto ohledu mohlo být (i když dosti chaotické) rozšíření dalšího vzdělávání dospělých. Jestliže až dosud zaměstnavatelé přispívali málo ke změně vzdělávání a jeho expanzi – a téměř vůbec ne finančně (částečně z důvodů stávající daňové politiky, která je v tomto ohledu nestimulovala), mohla by v blízké budoucnosti nastat nová situace, v níž podniky převezmou mnohem větší úlohu ve vzdělávání.

Úloha různých expertů a odborníků (obvykle členů ministerstvem sponzorovaných výzkumných ústavů, dobrovolných neformálních asociací nebo nových soukromých ziskových organizací) v reformním procesu byla velmi důležitá, i když velmi rozptýlená. Mnoho „expertních zpráv" bylo ale založeno a přehlíženo, v jiných případech bylo jen několik myšlenek zapracováno do konkrétních reformních návrhů.

S problémy podporovatelů a odpůrců reformy je také spojena otázka „leadrů". Západní zkušenosti jasně ukazují, že reformy jsou často úspěšné hlavně proto, že za reformou stála „osoba na správném místě" (ministr, vysoký úředník ap.), a to počínaje její koncepcí až alespoň po první etapu jejího uskutečňování. Úloha takových reformních osobností v ČR nebyla ještě nijak systematicky vyhodnocena.


4. Vývoj právního rámce

V České republice, podobně jako v Rakousku a v úplném opaku k anglosaské tradici, mají právní předpisy důležitou úlohu. V určitém smyslu lze říci, že může existovat jen to, co má oporu v zákoně nebo co zákon povoluje. Z toho vyplývá klíčový význam právního rámce pro reformu vzdělávání. Jakékoli prodlevy nebo mezery v legislativě mohou reformu nebo změny znemožnit.

Proces přípravy a schvalování zákonů byl zpočátku, po roce 1989, velmi rychlý, ale tato situace se změnila. Nové školské zákony jsou ve stále větší míře předmětem sporů a jejich schvalování se stává obtížnějším.

Hlavním problémem je neexistence právní úpravy určitých oblastí, které se sice netýkají přímo vzdělávání, jsou však pro ně velmi důležité, např. konečné řešení územního a správního členění země. Ještě důležitější je nedostatek legislativy týkající se daňového systému, ve kterém nejsou zatím žádná ustanovení podporující rozvoj lidských zdrojů.


5. Požadavky trhu práce

Trh práce měl nepochybně velký vliv, byl však v podstatě nepřímý. V českém prostředí je odmítána jakákoli metoda, která by připomínala dřívější plánování pracovních sil, a reakce na potřeby trhu práce jsou téměř výlučně živelné a nekoordinované. To může samozřejmě vést k nadbytku a nerovnováze v růstu různých oborů vzdělávání. Celkově však lze říci, že systém vzdělávání reagoval na hlavní změny na trhu práce.


6. Vliv politických názorů a doktrín

Hlavní rysy transformace vzdělávání v ČR odpovídaly obecným zásadám liberalizace země: návrat k demokracii a tržnímu hospodářství, rozvoj pluralitního systému, deregulace, decentralizace. V realitě ovšem takové radikální, liberální pohledy existují spolu s historickými tradicemi a jednou z nich je silná dávka centralizace vzdělávacího systému. Reforma vzdělávání v ČR se tedy musí přizpůsobit směsi bezmála rozporných „ideologických" a historických sil, což nepochybně ztěžuje její projektování a realizaci.


7. Význam, který přikládá vláda vzdělání ve vztahu k jiným cílům transformace

Veřejné zdroje věnované na vzdělávání (procento výdajů na vzdělávání z hrubého domácího produktu) se v posledních 6 letech zvýšily. Nelze ovšem zapomenout, že HDP v ČR zůstává relativně nízký a že mezi roky 1989 a 1993 klesl o více než 23 %. To znamená, že růst podílu veřejných výdajů na vzdělávání v HDP byl z poloviny pohlcen poklesem HDP.

Vzdělávání nebylo nejvyšší prioritou v celkové politice vlády. V některých případech to činí žádoucí proces reformy vzdělávání dosti obtížným. Nedá se ovšem říci, že nedostatek finančních zdrojů by blokoval reformní proces. V tomto ohledu se české zkušenosti neliší příliš od zkušeností západních zemí: obecně vzato, nedostatek peněz nevysvětluje nedostatek inovací. Někdy je dokonce opak pravdou.


8. Platy pracovníků ve školství v poměru k platům v jiných sektorech

Obecně jsou tyto platy pod národním průměrem a rostly pomaleji než ve většině jiných sektorů. Jsou zvláště nízké na vysokých školách, u začínajících učitelů a vezmou-li se v úvahu platy lidí s týmiž kvalifikačními předpoklady pracujících v jiných odvětvích.

ČR však nezaznamenala, alespoň kvantitativně, významný odliv mozků ze školství. Počet učitelů se naopak lehce zvýšil a jejich platová situace se od podzimu 1995 poněkud zlepšila. Otázkou ovšem je, zda sektor školství vzhledem ke svým relativně nízkým platům přitahuje skutečně kvalifikované, dynamické a reformě nakloněné lidi. Na tuto otázku nemáme odpověď.


9. Úloha soukromých škol

Otevření systému vzdělávání pro soukromé školy bylo bezesporu spojeno s očekáváním, že tyto školy budou představovat inovativní sektor, zavedou nový obsah výuky, nové předměty, nové metody výuky ap. a pomohou tyto inovace rozšířit v rámci celého systému. Neexistuje žádný systematický průzkum této problematiky, ale převládá všeobecné mínění, že soukromé školy toto očekávání plní. Některé z nich by ovšem mohly být pravděpodobně kritizovány za to, že se pouze řídí určitými módními vlnami. Celkově však můžeme považovat soukromé školy za významný faktor změny vzdělávání v ČR.


10. Úloha zahraničních modelů a poradců

Bezprostředně po roce 1989 byla ČR doslova zaplavena zahraničními poradci, týmy expertů z různých mezinárodních organizací, nadací a univerzit. Obecně tito poradci a hlavně jejich rady a modely hrály přímo nebo nepřímo významnou úlohu v rozběhu školských reforem v ČR. To ale neznamená, že mnoho zahraničních doporučení nebylo „odloženo" a že v některých případech nedošlo k určitému odporu nebo odmítnutí zahraničních modelů a poradců. Celkově však motto „návrat do Evropy" opravdu odráží klíčovou sílu ovlivňující reformní proces, významně podpořený několika velkými programy pomoci a zvláště projekty Evropské unie PHARE a TEMPUS.

Zdá se, že zvláště úspěšnou organizací v přenosu a zavádění nových koncepcí je OECD.


11. Úloha veřejného mínění a sdělovacích prostředků

Podle každoročního šetření IVVM není vzdělávání zařazováno příliš vysoko v pořadí problémů, jejichž řešení je občany považováno za velmi naléhavé. Problémy jako kriminalita, korupce, sociální zabezpečení, zdravotní péče, ochrana životního prostředí a ekonomická reforma byly považovány za důležitější. To však neznamená, že občané příznivě hodnotí vládní politiku v oblasti vzdělávání.

Existuje samozřejmě velmi těsný vztah mezi zájmem veřejnosti o školství a relativně nízkou úrovní zájmu tisku a jiných médií, která uveřejňují jen krátké a konkrétní zprávy, reagující zejména na „žhavé události".

* * *

Závěrem lze říci, že žádný z analyzovaných činitelů, ani žádný další z těch, které by bylo možno k nim připojit, nemůže sám o sobě vysvětlit úspěch či neúspěch jednotlivých reforem. Za všech okolností je reformní proces, jeho absence či deformace výsledkem mnohostranného a komplexního vzájemného ovlivňování mezi různými faktory. K objasnění reformního procesu a formulaci přiměřené praktické politiky lze dojít jen na základě analýzy jejich vzájemných vztahů.

Vybrala Jana Hrubá


Aktuální komentář

Dnes jen krátká poznámka či dodatek k výše uvedeným výborně shrnutým závěrům jedné z kapitol zprávy „Proměny vzdělávacího systému v ČR" připravené Střediskem vzdělávací politiky v rámci společného projektu OECD a MŠMT.

Jak vyplývá z celé zprávy, proces reformy vzdělávání v České republice, tak jako všude jinde, je procesem nesmírně složitým a většinou také velmi dlouhým. Znovu zdůrazněme, že skoro vždy je výsledkem vzájemného působení celé řady faktorů, jejichž dopady, ať už pozitivní nebo negativní, se mění. Zpráva pro OECD byla připravena v druhé polovině roku 1995 a je nasnadě, že se od té doby mnoho událo. Stejně jako nyní, tak i v budoucnosti se některé vlivy, které urychlují reformy, posílily, někde se naopak prosadily brzdící prvky. Domníváme se, že transformační proces českého školství se nachází v nové fázi, ale tento proces neskončil a doufejme nikdy neskončí.

To, čeho bylo dosaženo za posledních pět až šest let, je bezesporu pozoruhodné jak v české, tak v mezinárodní perspektivě, zvlášť když si připomeneme tu nevyhnutelnou a „normální" dlouhou délku reformního procesu. Tento proces je ale nutné lépe a neustále sledovat, analyzovat měnící se vlivy a vzájemné působení jednotlivých faktorů. Na základě získaných poznatků pak formulovat vzdělávací politiku a určovat jak na úrovni celostátní, tak regionů, měst a jednotlivých škol. Jen tak bude možné vyhnout se nebezpečí, že transformační proces se zastaví nebo bude deformován k trvalé škodě českého vzdělání. Snad i tato výzva může být jedním z implicitních, ale důležitých závěrů naší zprávy připravené pro OECD.

Dr. Ladislav Čerych, ředitel Střediska vzdělávací politiky

Zdroj: Hlavní problémy reformy našeho školství. Učitelské listy. Praha: Agentura STROM, roč. 4, 1996/1997, říjen 1996, č. 2, str. 8–10. ISSN 1210-6313

K tomuto seriálu se ještě vrátíme.


Další díly seriálu najdete ZDE.