Jana Hrubá: DOKUMENTY 151. Rada moudrých také ve školství?

pondělí 13. března 2017 · 0 komentářů

V minulém dílu o stavu kurikulární reformy se objevilo doporučení ustavit Národní kurikulární radu. Tato myšlenka vyvolala diskusi a posléze prodělala mnoho změn. Záběr od obsahových otázek se rozšířil na představu Národní rady pro vzdělávání. Zde je zachycen jak počátek vývoje, tak jeho celý dosavadní průběh.


Rada moudrých také ve školství?

Z předvánočního kulatého stolu Ústavu rozvoje školství PedF UK na téma Národní kurikulární rada

První signál ochoty MŠMT vytvořit takový orgán přišel začátkem listopadu. Tehdy ministr Pilip řekl v rozhovoru pro UN (č. 41–42, 12. 11. 1996): „Chceme vytvořit diskuzní platformu reprezentantů jednotlivých druhů a typů škol. Měla by se zabývat především obsahovými záležitostmi a napomoci vytvoření takového mechanizmu, aby školství méně podléhalo různým politickým změnám. Politická změna může znamenat třeba jinou správu školství, třeba i opuštění odvětvového systému, mohou vznikat nové typy škol apod. Změna ministra by však neměla mít vliv na zásadní změny v obsahu výuky. To by měla právě zaručit tato jakási národní kurikulární rada, kde by vedle odborníků – pedagogů byli i lidé z jiných sfér společnosti."

Vzhledem k tomu, že se začátkem prosince mihla v Mladé frontě DNES ministrova informace, že rada bude fungovat od 1. 1. 1997, uspořádal ÚRŠ na dané téma urychleně ještě před Vánocemi kulatý stůl, aby se odborná veřejnost dověděla, jaké jsou představy ministerstva, a mohla se k nim také vyjádřit. MŠMT zastupovali vrchní ředitelé dr. Krátký a ing. Svoboda. Nahlédněme tedy, co bylo v té době na MŠMT připraveno:

Prof. Kotásek, Středisko vzdělávací politiky: „Když se objevila myšlenka vzniku takové národní rady, samozřejmě jsme hledali různé zdroje, poněvadž se domníváme, že je ministerstvo při svém rozhodování bude potřebovat. Zjišťujeme, že není tak jednoduché získat informace, které mohou být východiskem pro naše uvažování. Máme spousty námětů, ale stejně budeme muset hledat svoji cestu."

Dr. Krátký: „Na ministerstvu je projekt zřízení národní kurikulární nebo národní vzdělávací rady ve velmi zárodečném stádiu. Slovo záhy představuje napjaté očekávání, že tyto záležitosti budou řešeny velmi rychle. Nechci tím říct, že bychom ten projekt měli nějak brzy. (Koneckonců je to záležitost, o které rozhodl pan ministr.) Přinejmenším bychom měli počítat s tím, že finální a stabilní podoba tohoto orgánu přijde s novou podobou školského zákona, který z důvodů legislativního procesu souvisí s přípravou vyšších územních celků a je to tedy záležitost, která se bude počítat na léta. To ovšem neznamená, že nehledáme přechodné řešení, které ovšem bude čímsi mezi dosavadní praxí poradních sborů, která se příliš neosvědčila, a tím finálním celonárodním grémiem. Znamená to, že po přechodnou fázi mandát bude odvozen přímo v ministerstvu. Je však možné, že bude zvoleno jiné řešení.

Které hlavní problémy je třeba řešit v diskusi ve veřejnosti a zároveň u nás na ministerstvu? Nejprve důvod, proč jsme se tímto projektem začali na ministerstvu zabývat: Je to v návaznosti na poznání, že komunikace mezi ministerstvem a veřejností dlouhodobě a systémově není v pořádku. Je to i potřeba získat pevnější oporu při prosazování určité podoby kurikula. Tvorba kurikula se ukazuje nejvíce problémovou agendou ministerstva, nepříjemnou agendou, kde se nejvíce rozvinula pluralita názorů. V současné situaci je pozice ministerstva, pokud stojí samo proti diskutujícím a nenechá diskutovat jednotlivé zájmové skupiny mezi sebou, velmi problematická. Je tu tedy snaha přenést pravomoc i odpovědnost alespoň částečně na jiný orgán.

Hlavní problémy:

1) Jaký je účel tohoto poradního orgánu? Bude to orgán konzultační s neformální autoritou a právem jeho názor odmítnout? Nebo má mít rozhodovací pravomoc a jeho autorita bude formální, vyjádřená zákonem i s možností přímých i nepřímých sankcí na toho, kdo jeho závěry nebude respektovat?

2) Bude to orgán oponentní, posuzovací, nebo tvůrčí, iniciační, výkonný? V druhém případě, pokud má tvořit komplexní návrhy, je nutné zázemí v podobě úřadu.

3) Rozsah činnosti? Kurikulum, nebo všechny otázky vzdělávání (tzn. např. i řízení ve školství, otázka platů)?

4) Má to být prioritně orgán politický, nebo orgán odborný? Politický orgán řeší záležitosti, které se týkají všech občanů, a je žádoucí, aby v něm bylo zastoupení sociálních partnerů (rodičů, učitelů, zaměstnavatelů…) Rozhodnutí se tvoří klasickými demokratickými mechanismy – delegací, hlasováním většiny nad menšinou. Odborný orgán by museli tvořit odborníci z vysokých škol hovořící nikoli jménem nějakých kolektivů, asociací, ale sami za sebe. Takový orgán málokdy rozhoduje hlasováním.

V této souvislosti často zaznívá „odmítáme politizaci školství". Tím je myšleno politikaření. Politika ale není pejorativní – je to záležitost, která se týká zájmu všech skupin obyvatelstva, není záležitostí monopolního rozhodování určité skupiny, ať už profesní či odborné. V tomto smyslu vzdělání je politického charakteru (např. otázka víceletá gymnázia ano, či ne).

5) Vazba na strukturu veřejné moci? Zda na ministra, na vládu, nebo na Parlament? U nás je obecně nedůvěra k exekutivě a největší autoritu má Parlament. Proto je tlak, aby autorita tohoto orgánu byla odvozována přímo od Parlamentu.

6) Konflikt parciální a obecné agendy – bude ředitele velké banky zajímat otázka kurikula základní školy? Víme, kde leží extrémy, ale široká plocha mezi nimi je velmi nejasná a bylo by vhodné vést nějakou dělící čáru. Přiznáváme bez mučení, že poradní sbory byly vítězstvím parciální agendy. Vznikly parciální pohledy na problémy (např. v poradním sboru pro gymnázia byli stoprocentně zastoupeni lidé z gymnázií).

Dr. Kalous: „Je otázka, kolik máme na diskusi času? Pan ministr řekl minulý týden v Mladé frontě, že rada by měla začít pracovat od nového roku – kalendářního! Efekty činnosti rady by se měly podle jeho odpovědi v UN projevit od nového školního roku."

Ing. Svoboda: „Když pan ministr záměr vyhlašoval, byla interpretace v tisku nepřesná. Tato rada by primárně neměla být složena z lidí, kteří jsou bezprostředně spojeni se školstvím a ve školství působí. Cílem bylo zatáhnout do řešení školské problematiky lidi, kteří stojí mimo školský systém a jsou zainteresováni na jeho výsledcích.

Jestliže je takovýto orgán legislativně nezakotven, znamená to, že autorita rady může být odvozena jedině od autority lidí, kteří se v ní nacházejí. Původní myšlenka byla dostat do této národní kurikulární rady skutečně osobnosti par excelence, stojící ve vysokých patrech společenského postavení (jen pro představu několik jmen – např. Baťa, Tigrid, Tošovský ap.)."

Obrysy představ pracovníků ministerstva jsme snad těmito citacemi naznačili. Diskuse, která se rozvinula kolem hustě obsazeného kulatého stolu, potvrdila, že představy o složení a funkci rady (národní? – kurikulární?, jedna rada, nebo několik?) jsou opravdu velmi nezralé, pojmy nejasné a nepřesné. Mnozí účastníci však považují její ustavení za naléhavé.

Dr. Macháček: „Čas na diskusi není tak krátký jen proto, že pan ministr ohlásil její fungování na začátek roku 1997. Je velmi krátký z důvodů praktických. Na školách učitelé učí. Chtějí vědět, co mají učit. Jsou sice lidé, kterým to nikdo nemusí vysvětlovat, ale obávám se, že těch není většina. Nakladatelé vydávají učebnice, vkládají do toho velké peníze a určitě nechtějí, aby učebnice měla životnost jeden rok. Mezitím Výzkumný ústav pedagogický produkuje takové kurkurální dokumenty, jako je Základní škola, v podstatě bez jakéhokoli vnějšího dohledu nebo oponentury. To všechno ukazuje, že není čas, abychom tři roky kultivovali veřejnost diskusemi. Je potřeba, aby vznikl v krátké době aspoň zárodečný orgán, který bude dohlížet z hlediska veřejnosti, lidí mimo pedagogickou odbornost, na to, aby kurikulum se vyvíjelo v tom smyslu, jak si to většina lidí představuje. Nestane-li se to, tak se opět zakonzervují staré osnovy, které jsou tady od sedmdesátého roku. To nebezpečí tady hrozí. Doba, kdy jsme mohli udělat nějaké radikálnější změny, byla krátce po revoluci, ale dnes doznívá. Všechno se petrifikuje a brzy bude na jakékoli změny pozdě. Otázky doktora Krátkého bude nutno konkrétně řešit před ustavením jakékoli národní rady."

Mgr. Šumský, MŠMT: „Nemůžeme začít od konce. Je potřeba jasně položit uvedených šest otázek a předložit je veřejnosti jak odborné, tak laické, ať ta nějakým způsobem naznačí převažující zájem o jejich řešení. Otázky zněly jednoznačně."

Zdroj: Hrubá, Jana: Rada moudrých také ve školství? Učitelské listy. Praha: Agentura STROM, roč. 4, 1996/1997, únor 1997, č. 6, str. 12. ISSN 1210-6313


Dne 22. 11. 1996 byl zaslán ministru Pilipovi


Návrh statutu Národní kurikulární rady


A. Důvodová zpráva

Úspěšné dokončení transformace vzdělávacího systému a jeho další rozvoj v podmínkách občanské společnosti předpokládá, že „vertikální" demokratizace kurikulárního vývoje bude doplněna demokratizací „horizontální", tj. organizovaným zapojením občanské společnosti na úrovni centra. Jde přitom zejména o zapojení sociálních partnerů. To vyžaduje vytvoření široké platformy umožňující spolupráci všech zainteresovaných partnerů uvnitř i vně vzdělávacího systému. Tato spolupráce se zatím částečně rozvíjí na neformální bázi v regionech, ovšem není uspokojivým způsobem koordinována a nepřináší proto odpovídající efekty.

Koordinace je přitom v celé oblasti vzdělávání velmi podstatná, tím spíše, že neexistuje jednoznačná pravomoc některého z orgánů státní správy za celou problematiku. I když se situace v odborném vzdělávání zlepšila například převodem kompetencí za učňovské školství na MŠMT, stále není provázána problematika prvotního a dalšího vzdělávání, stejně jako chybí užší koordinace mezi nabídkou odborného vzdělávání a potřebami trhu práce a hospodářství vůbec (zaměstnavatelů).

Návrh na zařízení rady je v souladu s doporučením č. 5 ze Zprávy examinátorů OECD o vzdělávacím systému v České republice. Je žádoucí její rychlé ustanovení v roce 1997 a následně legislativní zakotvení zákonem.


B. Národní kurikulární rada (výchozí návrh)

1. Poslání rady

Národní kurikulární rada je nezávislý koordinační orgán nadresortního charakteru, který zastřešuje na centrální úrovni mechanismy umožňující průběžné řešení problematiky kurikula (schvalování nových nebo aktualizovaných kurikulárních dokumentů po jejich důkladném posouzení všemi zainteresovanými stranami), vzdělávacích a evaluačních standardů a certifikátů v základním, středním i vyšším vzdělávání.

Rada představuje širokou platformu otevřenou všem zainteresovaným subjektům, jak zevnitř, tak i zvnějšku vzdělávacího systému. Posláním rady je
a) hodnotit a akreditovat vzdělávací programy a standardy,
b) plnit funkci poradního grémia pro odpovědné orgány státní správy a parlamentu v dalších otázkách vzdělávací politiky. Usnesení rady, vzniklá na bázi konsensu zainteresovaných partnerů, jsou pro ně závazná.

2. Rada

2.1. Složení rady
– zástupci centrálních státních orgánů (MŠMT, MPSV, Ministerstvo průmyslu a obchodu, Ministerstvo pro místní rozvoj, Ministerstvo zemědělství),
– představitelé Unie rodičů
– zástupci zaměstnavatelů
– zástupci všech typů škol (včetně VŠ)
– zástupci expertních pracovišť (výzkumných ústavů, Agentury pro kurikulum, standardy a certifikaci v odborném vzdělávání).

2.2. Orgány rady jsou
– předsednictvo složené z vrcholných představitelů sociálních partnerů a státních orgánů (volí předsedu),
– plénum,
– odborné sekce,
– stálý sekretariát.

3. Hlavní úkoly:
– návrhy strategických cílů vzdělávací politiky státu a národního kurikula,
– návrhy legislativního vymezení rámce všeobecného a odborného vzdělávání a doporučení pro realizaci příslušných kroků vzdělávací politiky, zajišťující prostupný systém kontinuálního vzdělávání,
– posuzování katalogu kvalifikací a stanovení příslušných vzdělávacích standardů včetně profesních standardů v odborném vzdělávání,
– iniciování a akreditování nových vzdělávacích programů odpovídajících vzdělávacím cílům a požadovaným kvalifikacím,
– hodnocení systému vzdělávání a certifikace absolventů,
– evaluace dosaženého vzdělání z hlediska míry dosahování vzdělávacích cílů a relevance k potřebám trhu práce a dalšího vzdělání,
– spolupráce s orgány EU, především s ETF Turín, při řešení kurikulární problematiky, profesních standardů a mezinárodně uznávaných certifikátů.

Tyto úkoly jsou řešeny pro celý systém všeobecného a odborného vzdělávání v provázanosti prvotního formálního (školního) a dalšího neformálního celoživotního vzdělání.

4. Organizační, ekonomické a odborné zabezpečovací činnosti rady:

Vzhledem k jejímu poslání je činnost Národní kurikulární rady zabezpečena v rámci školské kapitoly státního rozpočtu. Organizačně její činnost zabezpečuje stálý sekretariát.

Nezbytné odborné expertní zázemí představuje, v souladu s doporučením OECD č. 6, především nezávislá Agentura pro kurikulární standardy a certifikaci v odborném vzdělávání. Jejím základem je po odpovídající transformaci Výzkumný ústav odborného školství, který již řadu předpokládaných úkolů plní. Další součástí tohoto zázemí je Výzkumný ústav pedagogický, případně další výzkumná pracoviště.

Unie zaměstnavatelských svazů ČR
Koordinační rada středních a základních škol

Zdroj: Návrh statutu Národní kurikulární rady. Učitelské listy. Praha: Agentura STROM, roč. 4, 1996/1997, únor 1997, č. 6, str. 13. ISSN 1210-6313


Jak se myšlenka Národní rady dále vyvíjela? Její historií se důkladně zabýval prof. Arnošt Veselý. Možná má tento případ mnoho společného i s jinými neuskutečněnými záměry po roce 1989.


Národní rada pro vzdělávání 1994–2014. Geneze záměru a příčiny jeho neuskutečnění


Teoretické ukotvení a hypotézy

Jakým způsobem je možno vysvětlit fakt, že o vytvoření Rady se usiluje již dvacet let, a přesto k jejímu ustavení nikdy nedošlo? Při sběru dat a jejich skládání dohromady mi postupně začaly krystalizovat čtyři hlavní „okruhy podezřelých“, tj. čtyři hlavní hypotézy, které zároveň mají i hlubší teoretickou oporu, a to zejména v různých teoriích tvorby politiky. Tyto hypotézy přitom nejsou disjunktní, tj. potvrzení jedné hypotézy nevylučuje hypotézu jinou, ale pouze poněkud snižuje pravděpodobnost její platnosti.

První možným vysvětlením je, že vytvoření Rady je složitou věcí, která vyžaduje velké množství času a také jistou zralost všech zúčastněných aktérů, která se nedala předpokládat tak brzy po znovuzavedení demokracie. Pokud by platila tato hypotéza složitosti a zrání, pak bychom měli v průběhu PT nalézt znaky toho, že postupně dochází ke slaďování představ aktérů o roli a podobě Rady, postupně se slaďuje jejich jazyk a kumulativně se vytváří společný korpus zkušeností. Zkrátka a dobře, podle této hypotézy myšlenka Rady „předběhla“ svoji dobu, tj. kontext pro její realizaci či sama tato myšlenka musely teprve dozrát.

Druhým možným vysvětlením je, že myšlenka na zřízení Rady nebyla některým z klíčových aktérů akceptována a byla po celou dobu vetována (ať už otevřeně a přímo, nebo prostřednictvím obstrukcí). Tato hypotéza, označme ji jako hypotézu blokujícího aktéra, vychází zejména z teorie „aktérů s právem veta“ (Tsebelis, 2002). To jsou takoví aktéři, kteří mají možnost, vzhledem ke svému postavení, blokovat jakýkoli návrh na změnu status quo. V našem případě může jít zejména o MŠMT, případně další silné aktéry, jako jsou zaměstnavatelské svazy nebo profesní organizace pracovníků ve školství.

Také třetí možné vysvětlení se týká aktérů. Nepředpokládá ovšem, že nějaký aktér se snaží vytvoření Rady blokovat, ale naopak, že žádný aktér nemá dostatečnou motivaci, chuť či schopnost Radu prosadit. Může jít o téma, které je sice přijatelné, tj. nikomu by vznik nevadil, zároveň ale nikdo od vzniku Rady příliš mnoho nečeká, a není tedy ochoten investovat do jejího vzniku dostatek času. Alternativně může jít o situaci, kdy daný aktér, který by měl na vzniku Rady zájem, nemá dostatek schopností tuto myšlenku skutečně prosadit. Všechny tyto možnosti souhrnně označíme jako hypotézu chybějícího nositele.

Konečně čtvrtým možným vysvětlením je samotný způsob tvorby politiky, tj. jaké praktiky a způsoby uplatňují jednotliví klíčoví aktéři. Tato hypotéza, nazvěme ji hypotézou politických praktik, spočívá ve tvrzení, že to, zda a jak je určitý návrh politik skutečně realizován, záleží do značné míry na tom, jakým způsobem dělají klíčoví aktéři svoji práci, tj. na tom, jak skutečně probíhá tzv. policy work (Colebatch, 2006; Colebatch & Gill, 2006). Jde například o to, jak klíčoví aktéři pracují s informacemi, jak vyjednávají a komunikují s ostatními aktéry, jak a na základě čeho se rozhodují atd. Existuje velké množství představitelných praktik (případně ne-praktik), které mohou ve svých důsledcích vést k tomu, že navržená politika není dotažena do realizační fáze…“ (str. 14–15)

V závěrech autor studie píše:

„…Zjištění z analýzy vývoje Rady je, podle mého názoru, možné vzít jako základ pro analýzu dalších témat. Bylo by určitě zajímavé a podnětné podívat se, nakolik je „případ Rada“ idiosynkratický a nakolik odráží prvky, které jsou obecněji platné i u jiných témat.

Za prvé by bylo zajímavé se podívat, zda i u jiných témat nejsme s to se poučit z minulosti a opakujeme chyby, které již jednou byly učiněny. Případ Rady ukázal, že někdy se situace opakují s až komickou podobností. Vzpomeňme na to, jak ministr Pilip na podzim roku 1998 do médií oznámil, jen tak jakoby mimochodem, ustavení Rady. Následovala horečná reakce vzdělávacích kruhů a narychlo svolaný stůl ÚRŠ. O 16 let později se situace opakovala takřka navlas stejně. Ministr Chládek na podzim roku 2014 oznamuje médiím − opět jen tak jakoby mimochodem − vznik Rady (pod vedením Václava Klause). Opět následuje bouřlivá reakce a uspořádání kulatého stolu k danému tématu… A funkční Rada přitom stále neexistuje…

Bylo zajímavé sledovat, do jaké míry i u jiných témat docházelo k urychlenému a nepromyšlenému jednání na základě představy, že je třeba jednat především rychle. Stejně tak se mi zdá, že i u jiných témat bychom se setkali s naivní představou, že na počátku stačí vyslovit vágní myšlenku a přitom očekávat, že tato se vyjasní v procesu implementace politiky. Podobně zjištění, že jednotliví aktéři používají sice stejná slova, ale rozumí pod nimi něco zcela odlišného, bychom pravděpodobně nalezli i u jiných témat. Stejně tak fakt, že pokud není nějaké politika realizována pod jasným leadershipem některého z klíčových aktérů, lze jen těžko očekávat, že bude úspěšně implementována.

Nedávno uplynulo čtvrt století od Sametové revoluce. Během této doby došlo k radikální proměně celého vzdělávacího systému. Ačkoli vracení se do minulosti považují mnozí za neproduktivní, bez systematické reflexe toho, co, jak a proč se stalo, nebudeme schopni formulovat úspěšnou vzdělávací politiku ani v budoucnosti. Interpretace minulosti nebude nikdy jednoznačná. Vede k celé řadě složitých otázek, na které neexistují jednoznačné odpovědi. Tyto otázky jsou však nesmírně cenné a potřebné.“ (str. 24–27)

Zdroj: Veselý, Arnošt: Národní rada pro vzdělávání 1994–2014. Geneze záměru a příčiny jeho neuskutečnění. Orbis scholae. Praha: Univerzita Karlova, Pedagogická fakulta 2015, roč. 9, č. 1, str. 11–28. ISSN 2336-3177 (online)

Celý text studie najdete ZDE. Dokumenty ke studii ZDE.


Další díly seriálu najdete ZDE.