Jindřich Kitzberger: DOKUMENTY 193. Jak je to s normativy a honbou za penězi? Poznámka k referátu dr. Vašutové – Změna profesních požadavků na učitele

pondělí 30. dubna 2018 · 1 komentářů

Diskutuje se o reformě financování škol a připravuje se závažná změna zákona. Zde se můžeme podívat, jaké byly názory na normativní financování v jeho počátcích před téměř 20 lety. Zvažme, jak se jeví dnes, jaké byly jeho dopady a co pravděpodobně může přinést nový způsob financování.

V Učitelských listech č. 5/98–99 jsem si přečetl zajímavý článek – referát dr. Vašutové o změnách profesních požadavků na učitele. Jsou zde uvedeny hlavní souvislosti, které v uplynulých letech ovlivňovaly učitele a jejich pracovní výkony. S většinou textu nemohu než souhlasit, ale v části, pojednávající o vlivu nového způsobu financování na pracovní podmínky učitelů, jsou podle mého názoru velmi závažné omyly. Uvedená tvrzení nejsou zřejmě podložena výzkumem, jde o subjektivní postoje, jejichž různé varianty se však v tisku i v hovoru poslední doby objevují poměrně často. Některé problémy jsou samozřejmě věcí diskuze, v dalších případech však vidím možnost poměrně snadného ověření.

V roce 1990 se začaly hledat cesty, jak změnit dosavadní způsob financování školství (či lépe řečeno rozdělování státních prostředků mezi jednotlivé okresy a dále mezi jednotlivé školy), založený na principu „dostaneš tolik, kolik jsi vloni spotřeboval a kolik s námi usmlouváš“ na systém objektivnější, spravedlivější a zdravější, ve kterém by bylo daleko méně prostoru pro uplatňování subjektivního rozhodování úředníků na různých úrovních, osobních vazeb a historicky vzniklých, leč nelogických disproporcí. Autorům tzv. normativní metody jsou vyčítány snahy zavést tržní vztahy do oblastí, kam nepatří. Nejsem si jist, zda aplikace této metody je zaváděním tržních mechanismů, ale rozhodně jde o způsob, kterým se decentralizují rozhodovací pravomoci a který ovlivňuje chování hospodařících subjektů. V textu hovoří dr.Vašutová o tom, že vzdělání začalo být posuzováno podle tržních kritérií a že ve skutečnosti je tím podněcována honba vzdělávacích institucí za penězi. Zkusme se na tento problém podívat i z jiných úhlů a především – zkusme nepodléhat tendenčním tvrzením.

Určit, kolik finančních prostředků by měla vzdělávací instituce na finanční rok obdržet (lépe řečeno – jakou část prostředků, které jsou k dispozici), je velmi nelehký úkol a nelze se na něj jistě dívat jen z čistě ekonomického a matematického hlediska. Je ale nesporným faktem, že značná část nákladů školy přímo souvisí s počtem žáků, kteří se v této škole vzdělávají a také ostatní náklady, které na počtu žáků nejsou tak přímo závislé, jsou efektivně vynakládány pouze tehdy, je-li škola přiměřeně „naplněna“. Označíme-li počet vzdělávajících se žáků jako „výkon“ školy, pak je jen logické, že za podmínek vyššího „výkonu“ obdrží škola více finančních prostředků.

V této chvíli již slyším poplašený pokřik pedagogů, že do vzdělávání nelze zatahovat podobné kategorie a že škola přece není továrna na žáky. Každý, kdo v souvislosti s úvahami o způsobu rozdělování peněz ve školství přejde na argumentaci typu „vzdělání je nejvyšší hodnota, práci školy nelze měřit penězi“ by si měl uvědomit, že přechází na zcela jinou rovinu a snad do zcela jiné dimenze. Tuto dimenzi problému nijak nezpochybňuji, pokud ji však při řešení nadřadíme ostatním, dostáváme se samozřejmě do slepé uličky. (Nemůže to být ovšem ani naopak.) Proces vzdělávání nemůže ve společnosti viset ve vzduchoprázdnu, je zcela zákonitě spojen i s ekonomickými kategoriemi a žádná společnost si nemůže dovolit nezabývat se problémem ekonomicky efektivního vzdělávání.

Ale zpět k počtu žáků ve škole. Normativní metoda financování přímo zainteresovala školu na počtu žáků, kteří se v ní vzdělávají. V prvních letech dokonce velmi až příliš zjednodušujícím, ale o to více instruktivním způsobem. Každý žák, který ze školy odcházel, si odnášel zcela jasně viditelný balíček peněz, každý žák, kterého se podařilo získat, přinášel s sebou i jednoznačně definovanou finanční hodnotu. Jsem si zcela jist (tj. mám s tím naprosto jednoznačnou a přímou zkušenost, podepřenou mnoha skutečnostmi a výpověďmi mnoha lidí), že právě tento princip byl jedním z nejvýznamnějších pozitivně působících transformačních vlivů v našem školství, alespoň v prvních letech svého působení. Jsem si přitom také dobře vědom řady negativních jevů, které s sebou přinášel, a potíží, které bylo nutno řešit, ale na převládajícím kladném vlivu to nic nemění.

Tento pozitivní vliv nenastal ovšem ve všech obcích a ve všech typech škol a školských zařízení stejně. Normativní financování přineslo prvek zdravé soutěže mezi školami tam, kde bylo něco takového možné a významně měnilo přístupy škol k rodičovské veřejnosti. Přineslo velmi rychle snahu škol o vlastní image, o vlastní profilaci, o svoji reklamu a velmi napomohlo narovnávání pokroucených vztahů mezi školou a jejími „zákazníky“ (než začnete vidět rudě, povšimněte si, prosím, těch uvozovek !). Kromě toho začala mít každá škola zájem o vyšší naplněnost tříd. Více žáků ve třídách je samozřejmě jevem, který komplikuje vzdělávací proces, snižuje kvalitu vzdělávání nebo zhoršuje pracovní podmínky učitelů. Je však namístě si připomenout, že nesouvisí ani tak s normativním způsobem rozdělování peněz, ale s celkovým množstvím prostředků, které má školství k dispozici. Pohybujeme-li se (nedobrovolně) v rámci tohoto množství, stojíme pouze před otázkou, zda je spravedlivé, aby více peněz dostávala škola (a učitel) s více žáky ve třídách.

Normativní způsob financování jsme v průběhu několika let probírali na mnoha setkáních učitelů i ředitelů škol, na mnoha jednáních Republikové rady Asociace pedagogů základního školství, na mnoha sněmech, seminářích a při dalších příležitostech. I když se objevovaly nejrůznější výhrady a problémy k řešení (zejména problém menších venkovských škol, ale i mnohé další), vždy bylo normativní financování v závěrečných vyjádřeních podpořeno jako v zásadě dobrý a žádoucí způsob rozdělování peněz. V pozdějších letech byla často kritizována neúměrná složitost postupu, protože jednoduchý princip násobení počtu žáků stanoveným normativem byl nahrazen poměrně komplikovanými vzorci. Pro objektivitu je však třeba přiznat, že složitost těchto výpočtů přinesly právě snahy o odstranění některých dřívějších negativních dopadů příliš mechanického přístupu.

Nemyslím si, na rozdíl od dr.Vašutové, že školy se pustily do honby za penězi a v důsledku toho se pro ně stala méně důležitá skutečná kvalita vzdělání. Jedině kvalitní vzdělávací nabídka totiž škole mohla přinést také více finančních prostředků. Je zřejmé, že tato část referátu se zabývá spíše středními školami. Těžko však mohu přijmout formulaci „školy se začaly ucházet i o žáky bez studijních předpokladů nebo jinak nezpůsobilé pro daný obor“ jako formulaci generalizující. Když pominu absurditu vyjádření „žák bez studijních předpokladů“, musím poukázat například na současné diskuze o nepříliš lichotivém počtu gymnazistů a také na dřívější nezměrné potíže absolventů základních škol dostat se na některou školu střední.

V každém případě však tyto situace nesouvisejí ani tak s normativním způsobem financování, jako spíše s neobyčejně výraznou expanzí počtu středních škol a míst na nich vůbec. Co se týká otevírání nebo zavírání oborů, připomínám odpovědnost těch, kteří spravují jejich síť a kteří mají (a vždy měli) pravomoc vybočit při dodržení určitého rámce z jednoduchých výpočtů normativních příspěvků.

A nyní k problému, který je hlavním tématem referátu dr. Vašutové, tj. ke změnám v profesních požadavcích na učitele. Uvádí se zde, že nový způsob financování (normativem na žáka) měl negativní vliv na materiální vybavení škol, na odměňování učitelů, na racionalizaci počtu učitelů a tím i na jejich nadměrné zatížení. Takové pojetí však považuji za velmi zkreslené.

Tím hlavním, co mělo negativní vliv na materiální vybavení škol a na odměňování učitelů, byl klesající procentuální podíl finančních prostředků pro školství v rámci našeho HDP a samozřejmě celková výše těchto prostředků. Malá hromádka může být rozdělována jak chce, ale stále zůstává malou hromádkou. Normativní rozdělování přineslo samozřejmě některé potíže, především pro malé školy, které neměly možnost si žádným způsobem získat další žáky.

Vzpomeneme-li si ale na doby, kdy se začal tento způsob financování používat, musíme si přiznat, že tenkrát měly školy finančních prostředků k nákupu učebních pomůcek a učebnic zdaleka nejvíce za posledních osm let. Od roku 1995 se možnosti škol v tomto směru vytrvale snižují, nijak to však nesouvisí se způsobem rozdělování „hromádky“, ale s tím, že je relativně stále menší a menší.

A jaký mělo financování „na žáka“ vliv na odměňování učitelů ? V tomto ohledu je zřejmě problematika nejsložitější. Obecně lze jistě považovat za správné – cituji z referátu – že „mzdový fond jednotlivé školy je závislý na celkovém počtu žáků“. Tato skutečnost často vedla ke snaze ředitelů vytvářet co nejpříznivější poměr mezi počtem žáků a počtem učitelů.

Mnoho škol ovšem nemělo v tomto směru příliš velký manévrovací prostor a navíc mezi počtem žáků a počtem učitelů samozřejmě nemůže být prostá lineární závislost. Situaci navíc komplikovala neochota některých ředitelů škol k nepopulárním opatřením – snižování počtu učitelů, snižování počtu vyučovacích hodin, spojování tříd apod. V důsledku toho se mzdy takové školy stávaly samozřejmě podprůměrnými, málokdy však bylo otevřeně řečeno, že jde o výměnu za jiné „výhody“. Nejsem samozřejmě příznivcem přeplněných tříd a přetěžování učitelů, chtěl bych však poukázat na to, že normativní způsob rozdělování finančních prostředků většinou není tím negativně působícím prvkem v oblasti mezd.

Jasná a přehledná pravidla přidělování dotací měla vzhledem k profesi učitele ještě jeden pozitivní vliv, a to zejména tam, kde ředitel školy projednával se svým pedagogickým sborem podrobně všechny aspekty školního hospodaření s finančními prostředky. Ke kompetencím učitele tak přibyla schopnost objektivně posuzovat souvislosti mezi zdroji, kterými škola disponuje, a jejími výkony v podobě počtu žáků ve třídách. Učitelé mohli nahlédnout, že to není oblíbenost ředitele na „vyšších“ místech ani jiné obskurní faktory, které ovlivňují výši dotace pro jejich školu, ale jednoznačné ukazatele, na kterých se i oni přímo podílejí (a také nesou důsledky, ať už pozitivní nebo negativní). Pokud bylo v silách školy získávat větší počet žáků (nebo si udržet stávající), učitelé se na tom mohli do určité míry podílet a také za to samozřejmě nesli určitou spoluodpovědnost.

Financování podle počtu žáků není samozřejmě jedinou možností. Pravomoc i odpovědnost za přidělování peněz lze například svěřit některému článku státní správy do té míry, že přesně posoudí potřebu každé školy například ve věci mzdových prostředků, připočítá předepsané procento nenárokových složek mzdy, zváží veškeré nutné korekce atd. Je samozřejmě otázkou, zda toho jsou stávající orgány státní správy schopny a zda by to pro práci škol neznamenalo jistou demotivaci. V každém případě se však domnívám, že vliv normativů nelze při zpětném pohledu hodnotit negativně a rozhodně nebyl „zdrojem zhoršených pracovních podmínek učitelů“. Doufám také, že studenti učitelství nebudou v tomto směru mateni.

Zdroj: Kitzberger Jindřich: Jak je to s normativy a honbou za penězi? Poznámka k referátu dr. Vašutové: Změna profesních požadavků na učitele. Učitelské listy. Praha: Agentura STROM, roč. 6, 1998/1999, č. 7, březen 1999, str. 4–5. ISSN 1210-6313


Další díly seriálu najdete ZDE.