Jana Hrubá: SERIÁL – Analýza Bílé knihy 7

pondělí 26. října 2009 ·

Sedmé pokračování seriálu Analýza Bílé knihy, který na základě textu analýzy a oponentních posudků připravila Jana Hrubá. Komentuje vedoucí analytického týmu Jana Straková. Dnešní díl se týká hodnocení šesté strategické linie „Přechod od centralizovaného řízení k odpovědnému spolurozhodování“.


Zdroj: Analýza naplnění cílů Národního programu rozvoje vzdělávání v České republice (Bílé knihy) v oblasti předškolního, základního a středního vzdělávání, web MŠMT 4. 5. 2009. Celý text ZDE.


V kapitolách našeho seriálu se postupně zabýváme hodnocením jednotlivých strategických linií. V originále analýzy jsou samozřejmě uvedeny četné zdroje (statistické údaje a výzkumná zjištění) a poznámkový aparát, které zde byly pro zjednodušení většinou vypuštěny.

První díl seriálu „Po osmi letech máme analýzu Bílé knihy“ si můžete přečíst ZDE.

Druhý díl „Realizace celoživotního učení pro všechny“ najdete ZDE.

Třetí díl „Přizpůsobování vzdělávacích a studijních programů potřebám života ve společnosti znalostí“ je dostupný ZDE.

Čtvrtý díl „Monitorování a hodnocení kvality a efektivity vzdělávání“ byl publikován ZDE.

Pátý díl „Podpora vnitřní proměny a otevřenosti vzdělávacích institucí“ si přečtěte ZDE.

Šestý díl „Proměna role a profesní perspektivy pedagogických a akademických pracovníků“ byl publikován ZDE.

Osmý díl
Závěry a doporučení" najdete ZDE.



Přechod od centralizovaného řízení k odpovědnému spolurozhodování

Autorkou podkladové studie je Jaroslava Simonová


Cílem 6. strategické linie je přispět k rozvoji a zkvalitňování vzdělávání pomocí decentralizace, zajištění účinné participace sociálních a dalších partnerů a zlepšení kvality řízení. K naplnění zmíněných dílčích cílů uvádí Bílá kniha řadu relevantních opatření, některá na úrovni poměrně obecné (např. využívání nepřímých nástrojů), jiná na úrovni konkrétní (např. ustavení Národní rady pro vzdělávání a rozvoj lidských zdrojů). I pro 6. strategickou linii je typické časté zaměňování cílů a nástrojů (např. restrukturalizace MŠMT by neměla být cílem, nýbrž nástrojem k zvýšení kvality řízení. Podobně jako v dalších strategických liniích, i zde často chybí monitorování, které by pro hodnocení úrovně dosažení cílů poskytlo dostatek informací.


Decentralizace

Decentralizace měla zajistit posun kompetencí z centrální úrovně státní správy směrem k úrovni územních a obecních samospráv a ve školství až k dalšímu posilování autonomie škol a pravomocí školských rad. V Bílé knize byla podrobněji popsána pouze role MŠMT, které se mělo soustředit především na koordinační, regulační a distributivní aktivity. Opatření na úrovni krajů měla zajistit formulování a řízení vzdělávací politiky na krajské úrovni. Přes přetrvávající problémy na úrovni realizace lze přesun kompetencí principiálně hodnotit jako žádoucí.

Proces decentralizace byl na formální úrovni úspěšně završen. Naplnění cíle ale lze objektivně hodnotit jen obtížně, protože způsob decentralizace nebyl podrobněji vymezen: nebylo zcela jasné, které kompetence se mají přesunout a na jaké úrovně řízení. Přesun kompetencí ovšem nebyl v dostatečné míře doprovázen přesunem potřebných znalostí a dovedností k ředitelům škol a k úředníkům veřejné správy, což v řadě případů vedlo ke vzniku problémů plynoucích z nízké odborné erudice a nedostatku příležitostí ji získat.

Navzdory očekávání přesun některých kompetencí na úroveň škol nedoprovázelo zvýšení autonomie rozhodování (Prášilová 2008). Důvodem je především svazující legislativní prostředí, které sice na ředitele škol přeneslo řadu nových kompetencí, ale zároveň stále ještě velmi úzce vymezuje mantinely, ve kterých se jejich rozhodování může pohybovat. Rostoucí administrativní a byrokratická zátěž (např. převedení některých agend pod správní řád) ubírá ředitelům čas, který by mohli věnovat řízení kvality pedagogického procesu. Přesun kompetencí na úroveň škol bez odpovídajících podpůrných mechanizmů tak může paradoxně způsobovat zhoršování kvality vzdělávání.

Pro další období lze doporučit zohlednění přesunu kompetencí v poskytování výraznější finanční a metodické podpory zaměřené na řízení vzdělávací soustavy i jednotlivých škol.

Prof. Stanislav Štech v oponentním posudku k této části kapitoly píše: „K Decentralizaci (což eo ipso neznamená odpovědné spolurozhodování) lze říci jen tolik, že tato variace na téma „méně státu“ je v analýze možná trochu v rozporu s konstatováním, že chybí kvalitní centrální instituce a opatření ohledně monitoringu, evaluací, budování systému apod.

Námět: právě u decentralizace by např. mohlo být zajímavé, zda existují data o výsledcích vzdělávání, o opouštění vzdělávání (early leavers), o vzdělávacích trajektoriích, o podpůrných službách atd. v jednotlivých krajích a regionech (vždyť samosprávné krajské uspořádání bylo největším decentralizačním počinem). Vím, že některá data lze získat a kraje porovnat.“


Participace

Druhým dílčím cílem bylo zajištění participace prostřednictvím zapojení sociálních a dalších partnerů do rozhodování. K dosažení uvedeného cíle měla být vytvořena nová strukturu komunikace s partnery na všech úrovních řízení a správy. Spoluúčast na všech zásadních rozhodnutích měla být zajištěna pomocí ustavení Národní rady pro vzdělávání a rozvoj lidských zdrojů, odpovídajících krajských rad jako partnerů krajských orgánů a školských rad jako partnerů vedení jednotlivých škol.

Zajištění participace lze na obecné rovině nadále považovat za relevantní cíl. Spoluúčast na rozhodování může zlepšit kvalitu rozhodovacích procesů, významný je i její potenciál usnadnit realizaci přijatých rozhodnutí.

Orgány, které měly participaci zajistit na centrální a krajské úrovni, dosud nevznikly. Jejich funkci na krajské úrovni částečně nahrazují Rady pro rozvoj lidských zdrojů. Školské rady vznikly především proto, že jejich zřízení je zákonnou povinností. Původní záměr, kterým bylo umožnit rodičům a obci spolupodílet se na formulování a dosahování cílů vzdělávání (nebo jakýchkoliv jiných společně vymezených cílů), zůstává obvykle nenaplňován.

Hlavním důvodem neuspokojivého stavu participace je nedostatečné vyjasnění jejího účelu a malá pozornost věnovaná způsobu zavádění spolurozhodovacích procesů do praxe. Zajištění participace je obvykle vnímáno jako izolovaný cíl reformy, nikoliv jako jeden ze způsobů, kterými centrum, kraje, školy i rodiče mohou naplňovat společně sdílené cíle.

Participace byla do systému vnesena překotně, bez předchozí přípravy jak osob odpovědných za rozhodování, tak participantů. Jednotliví aktéři nebyli seznámeni s výhodami participativních procesů, u řady z nich proto nemohlo dojít ke ztotožnění s cíli participace. Nebyly také zajištěny technické podmínky pro to, aby účinná participace mohla probíhat. V důsledku absence přípravných procesů dosud nejsou možnosti participace zdaleka využity.

Do budoucna lze doporučit intenzivní kultivaci participativních procesů, dále pak monitorování a vyhodnocování jejich průběhu. Důležitá je i osvětová práce směřující ke všem skupinám aktérů.


Kvalita řízení

Třetím cílem bylo zvyšování kvality řízení jako procesu plánování, organizování a hodnocení založeném na strategických cílech a realizovaném především pomocí nepřímých nástrojů (zejména inovačních a rozvojových programů). Koordinace vzdělávací politiky v rámci celého státu měla být umožněna sladěním dlouhodobého záměru rozvoje vzdělávací soustavy a dlouhodobých záměrů rozvoje vzdělávání v jednotlivých krajích. Podobným způsobem měly být využity i výroční zprávy o stavu a rozvoji vzdělávací soustavy. Zároveň mělo dojít k rozvoji informační a poznatkové základny pro řídící sféru a vzdělávací praxi, která měla sloužit jako významný podpůrný systém pro řízení na centrální i regionální úrovni. Jedním ze základních předpokladů, které by zlepšení kvality umožňoval, měla být restrukturalizace MŠMT.

Záměr profesionalizovat řízení je dosud aktuální. Zároveň se ukazuje, že založení řízení na formálních strategických cílech a dokumentech není dostačující. Významná část strategických cílů v oblasti vzdělávání totiž vyžaduje změnu postojů konkrétních osob, což předpokládá ztotožnění nejen s cílem, ale i se způsobem jeho dosahování. Pokud ke sdílení cílů nedojde, zůstává jejich uskutečňování často ve formální rovině.

Využití inovačních a rozvojových programů MŠMT pro podporu realizace strategických cílů je nedostatečné. Rozvojové programy jsou zaměřeny spíše na financování systémově nepokrytých oblastí (např. podpora integrace cizinců), než na plánovitý rozvoj priorit vzdělávací politiky. Cílená podpora inovačních programů prakticky neexistuje, inovativní potenciál se do praxe škol prosazuje především díky vlastní iniciativě škol a činnosti některých občanských sdružení. Jako další nepřímý nástroj řízení mohly sloužit i finanční prostředky z ESF, ale systémové projekty, realizované v minulém plánovacím období, nepodporovaly dostatečně klíčové potřeby vzdělávací politiky.

Využívání dlouhodobých záměrů jako nástrojů koordinace vzdělávací politiky se oproti tomu stalo standardní součástí řízení. Přes pravidelnou aktualizaci strategických dokumentů řada cílů dlouhodobě není dosahována a příslušná opatření nejsou realizována. Důvodem je zejména absence indikátorů dosažení stanovených cílů, pravidelného monitorování jejich naplňování a dalších důležitých procesů, které by měly zajišťovat plánování, realizaci a vyhodnocování účinnosti přijatých opatření.

Velké rezervy lze najít v rozvíjení informační a poznatkové základny rezortu, která dosud jako systém neexistuje. Jednotlivé výzkumné aktivity jsou založeny především na iniciativě vysokých škol a nejsou pro potřeby vzdělávací politiky systematicky využívány. Neuspokojivá situace je i v analýze dostupných dat z různých typů šetření a v jejich propojování s kroky vzdělávací politiky.

Nedostatečná je i úroveň péče o lidské zdroje. I když došlo k řadě aktivit, které měly zlepšit odbornou úroveň řídících pracovníků na úrovni škol, malá pozornost byla věnována vzdělávání pracovníků veřejné správy, kteří se řízením škol mají zabývat.

Zlepšování kvality řízení na centrální úrovni je i přes velký úbytek operativních činností nedostatečné. Od doby schválení Bílé knihy sice na MŠMT došlo k řadě dílčích změn, základní organizační struktura však zůstává stejná a odpovídá mnohem spíše původní náplni instituce před schválením Bílé knihy a potřebám operativního řízení než důrazu na koncepční, koordinační, regulační a distributivní roli.

V oblasti řízení lze doporučit zavedení strategického systému řízení vzdělávací politiky, který nepochybně bude vyžadovat zásadní změny v nastavení jednotlivých struktur a procesů. Navržení systému řízení by mělo být svěřeno profesionální agentuře a měl by mu předcházet procesní a personální audit ministerstva.


Komentář vedoucí analytického týmu RNDr. Jany Strakové

Posilování autonomie škol a místních autorit se v posledních letech uplatňuje rostoucí měrou ve vzdělávacích systémech všech vyspělých zemí. Rozdělení zodpovědností se však v jednotlivých systémech významně liší. Řada systémů stanovuje na centrální úrovni závazné vzdělávací standardy, přičemž ponechává školám volnost ve volbě metod, kterými těchto standardů dosáhnou. Posilování autonomie je vedeno přesvědčením, že o otázkách souvisejících se školou by měli zásadní měrou rozhodovat ti, kterých se přímo dotýkají důsledky těchto rozhodnutí, tedy rodiče, pracovníci školy a představitelé obcí.

Rostoucí úlohu hraje rovněž víra v to, že vnitřní motivace ke zlepšování vlastní práce, která je nemyslitelná bez možnosti se o ní rozhodovat, je efektivnější cestou ke kvalitě než motivace vnější, založená na kontrolování dodržování návodů a příkazů a postihu v případě nedostatků. Z toho důvodu dochází v poslední době mezi představiteli vzdělávací politiky zastoupenými v OECD k posunu důrazu od kontroly (accountability) ke zlepšování (improvement). Výsledky hodnocení by měly sloužit ne jako podklad pro odměnu či trest, ale jako zpětná vazba, která přináší informaci, kudy vede cesta k dalšímu zlepšování.

V praxi to znamená, že na hodnocení výsledků práce škol se ve většině vyspělých zemí čím dál tím větší měrou podílí vlastní hodnocení. Aby systém vlastního hodnocení efektivně přispíval ke zvyšování kvality práce školy, musí být splněno několik důležitých podmínek: školy musejí vědět, jak vlastní hodnocení provádět (jak získávat validní a relevantní doklady o své práci a jak poznatky vyhodnocovat) a musejí mít prostředky k zajištění externí asistence v této oblasti. S vlastním hodnocením školy musejí být schopni pracovat také ti, kteří jsou na kvalitě vzdělávací práce škol primárně zainteresováni, tedy zřizovatelé.

Tato podmínka zůstává v ČR ve většině případů nenaplněna. Řada zřizovatelů, zejména na obecní úrovni, nemá vlastní představu o kvalitě výchovně vzdělávací práce školy, často vzdělávání nerozumějí a co více, nemají pocit, že by se o něm měli jakkoli poučit. Aby mohla rostoucí autonomie sloužit zkvalitňování vzdělávacího systému, je třeba nejen vzdělávat ředitele, ale cíleně připravovat i zřizovatele škol, aby mohli poučeně asistovat školám při zlepšování jejich práce.






0 komentářů: