Jana Hrubá: SERIÁL – Analýza Bílé knihy 8

pondělí 16. listopadu 2009 ·

Osmé pokračování seriálu Analýza Bílé knihy, který na základě textu analýzy a oponentních posudků připravila Jana Hrubá. Komentuje vedoucí analytického týmu Jana Straková. Dnešní díl „Závěry a doporučení“ uzavírá celý seriál.


Zdroj: Analýza naplnění cílů Národního programu rozvoje vzdělávání v České republice (Bílé knihy) v oblasti předškolního, základního a středního vzdělávání, web MŠMT 4. 5. 2009. Celý text dostupný ZDE.



8. Závěry a doporučení

Analýza realizace opatření navrhovaných v jednotlivých strategických liniích ukazuje, že řada z nich nebyla uskutečněna vůbec, mnohá z těch, která realizována byla, měla jen velmi omezený dopad. Je možno argumentovat tím, že od realizace těchto opatření uplynula příliš krátká doba, která neumožňuje jejich dopad řádně vyhodnotit. To je jistě závažný argument, už nyní je ovšem zřejmé, že mnohá z opatření, která realizována byla, nebyla realizována v zamýšlených komplexních celcích a souvislostech. Například kurikulární reforma byla realizována bez zastřešujícího Státního programu vzdělávání pro děti a mládež od 3 do 19 let, což mělo pravděpodobně závažné důsledky pro přijetí reformy odbornou i širokou veřejností i pro podobu rámcových vzdělávacích programů pro jednotlivé stupně vzdělávání. Dílčí kroky v oblasti evaluace byly realizovány bez vytvoření systému, který by zajistil vzájemnou provázanost jednotlivých evaluačních počinů i jejich návaznost na cíle vzdělávací politiky.

Mnohá opatření byla realizována do značné míry formálně bez odpovídající finanční a metodické podpory, která by zvýšila šanci na jejich úspěch. To platí v plné míře pro kurikulární reformu i pro kroky v oblasti evaluace (například vlastní hodnocení školy, výstupní hodnocení). Formální podpora integrace (rušení zvláštních škol, podpora integrace žáků se zdravotním postižením do hlavního vzdělávacího proudu) nebyla provázena přípravou pedagogů na vzdělávání heterogenních kolektivů ani dalšími službami na podporu individuální péče. Podpůrné kroky citelně chyběly i v procesu decentralizace, kde jednotlivé složky (školy, obce, kraje) nebyly odborně připraveny na převzetí nových zodpovědností. Pro všechny realizované kroky pak platí, že nebyla sledována jejich úspěšnost ve vztahu k naplňování stanovených cílů ani monitorovány průběh a problémy při jejich realizaci.

Výše uvedené nedostatky, které se projevily při realizaci doporučení Bílé knihy, jsou velmi charakteristické pro vzdělávací politiku v ČR v polistopadovém období. Dalším charakteristickým rysem je absence ústřední vize a dlouhodobých cílů a jejich nahrazování množstvím často vzájemně spolu nesouvisejících „koncepčních dokumentů“.

V České republice vzniklo za posledních patnáct let v oblasti vzdělávání nepřeberné množství dokumentů, které mají v názvu pojem „strategie“ (nebo „strategický“) či „koncepce“ (nebo „koncepční“). Další dokumenty, které mají podobný cíl a charakter, jsou pak označovány jako „dlouhodobý záměr“ či „program“. Společné těmto dokumentům je snaha stanovit cíle rozvoje vzdělávací soustavy v ČR (či její vybrané části) ve střednědobém či dlouhodobém časovém horizontu a formulovat cesty k naplnění těchto cílů.

Nabízí se myšlenka, že kvantita zde nahrazuje kvalitu, tj. místo toho, abychom důkladně pracovali s jedním základním dokumentem a průběžně jej aktualizovali, neustále vznikají další a další „strategické“ dokumenty, které jakoby chtěly „přebít“ ty předešlé, často nedávno přijaté a odsouhlasené. Jak ukazují poslední příklady, např. Strategie celoživotního učení a Implementační plán strategie celoživotního učení, z chyb Bílé knihy a zejména její implementace jsme se stále dostatečně nepoučili.

Můžeme se domnívat, že příčinou nadměrné tvorby „strategických“ dokumentů je střet různých zájmových skupin v oblasti vzdělávání, které se tak snaží prosadit svoji perspektivu. V rámci politického střetávání je tvorba takových dokumentů spojena s legitimizací určitých navrhovaných změn a opatření.

Jinou možnou příčinou je neznalost kontextu a metodologicky správného postupu tvorby a realizace podobných dokumentů. Snad i z důvodu neblahých zkušeností z doby před rokem 1989 se autoři těchto dokumentů zdráhají explicitně říci, že jejich tvorba je součástí procesu strategického řízení či strategického plánování. Bez jasného záměru strategicky plánovat však nemůžeme explicitně navazovat na dobré i špatné zkušenosti se strategickým plánováním v zahraničí, vyvarovat se jeho chyb a naopak využít současné poznatky.

Společné všem výše zmíněným „strategickým“ dokumentům jsou zásadní chyby z hlediska zpracování, které zabraňují jejich rozpracování a implementaci. Příčinou zde může být nedostatek času na zpracování, nezkušenost zpracovatelů, ale především metodologická a institucionální neukotvenost tvorby takových dokumentů. Paradoxním důsledkem nadprodukce „strategických“, ale většinou jenom velmi omezeně realizovaných, dokumentů je, že ve skutečnosti v České republice nejde o žádné strategické řízení, ale spíše o neřízení, kde hraje zásadní roli operativní rozhodování. To je nejlépe patrné například v tápání o alokaci zdrojů z evropských fondů, kdy se najednou ukazuje, že přes záplavu „strategických“ dokumentů vlastně není jasně řečeno, jaké priority v oblasti vzdělávání vlastně máme.

Nadprodukce nekvalitních „strategických“ dokumentů je dle našeho názoru jen vrcholem ledovce operativního a nesystematického přístupu k otázkám vzdělávání a jeho reformy. Ten zahrnuje zejména nedostatečné znalosti v oblasti tvorby vzdělávací politiky, vzdělávací politiku založenou nikoli na dostupných poznatcích (evidence – based policy), ale na názorech, a s tím související nefunkční institucionální uspořádání správy ve školství. Podle našeho názoru vzdělávací politika v České republice nepotřebuje další „jednorázové“ dokumenty typu Bílé knihy, ale spíše nastolení kontinuálního procesu strategického řízení. Jeho absenci považujeme za jednu z nejzávažnějších příčin nedostatečného naplňování cílů Bílé knihy.

Proces strategického řízení by spočíval v důkladném monitorování proměn vzdělávacího systému a jeho okolí, v kritické diskusi o jeho celkovém směřování a v tvorbě dílčích programů, které by byly pečlivě vyhodnocovány a revidovány. Založení takového systému by si vyžádalo jisté úsilí a nebylo by zcela jednoduchým úkolem. Při dobrém nastavení takového systému by ovšem došlo nejen k velkým finančním úsporám, ale také k úsporám investované lidské práce a energie. Především by však bylo možné upravovat parametry vzdělávacího systému na jedné straně kontinuálně a flexibilně podle aktuálních potřeb, na druhé straně v souladu s dlouhodobější vizí.

Prvním krokem nutným pro zavedení strategického řízení je samotné rozhodnutí zavést systematický způsob strategického plánování, stanovit, jak bude konkrétně vypadat, tj. kdo za něj bude zodpovídat, v jakých etapách a časových intervalech bude probíhat, z jakých zdrojů bude zajištěn atd.

Druhým krokem je stanovení celkové vize, tj. toho, čeho bychom chtěli v budoucnosti dosáhnout. Ač se to zdá na první pohled zřejmé, při bližším prozkoumání se vždy ukáže, že lidé mají v tomto ohledu značně odlišné názory – někteří kladou například velký důraz na sociální soudržnost, jiní na kulturní kontinuitu, současná vládní linie i východiska většiny opatření upřednostňují ekonomickou konkurenceschopnost. Bez osvěty a popularizace současného stavu vědění o tom, které cíle jsou doopravdy protichůdné, bez hlubší společenské reflexe a široké společenské diskuse však není možné celkovou vizi společnosti a vizi vzdělávání k takové společnosti směřující stanovit.

Je faktem, že společnost a ekonomika se vyvíjejí velmi rychle a tempo se stále zrychluje. Vzdělávací systém na to bude muset reagovat. A to nikoli jednou reformou, ale neustálým reformováním. Tento nový pohled na řízení vzdělávání zajisté nebude přijat s nadšením ani u učitelů, ani u širší veřejnosti. Zásadních změn bylo během posledních let velmi mnoho a nářky zúčastněných na neustálé změny jsou pochopitelné. Změnám však zabránit nelze a je potřeba naučit se s nimi žít. Je ovšem třeba zabránit nesystematickým změnám, a to tak, že změny budou vždy vztaženy k určitému dlouhodobému cíli, budou řádně vysvětleny a budou mít spíše inkrementální a pozitivní povahu (tj. učení pozitivními příklady a doporučeními). Má-li být tedy český vzdělávací systém úspěšný a efektivní, musí se změnit nejen on sám, ale také, a to velmi podstatně, způsob jeho řízení.


Návrh opatření

Analytická pracovní skupina se od počátku zabývala konkrétními návrhy na opatření, které by bylo potřeba realizovat. Jejich návrh byl předán ministerstvu. Bohužel tehdy právě došlo ke změně vedení a nové vedení (pokud víme) navrhovaná opatření dosud neprojednalo, a tudíž ani nezveřejnilo.

Autoři analýzy v úvodu návrhu opatření píší: „Na základě zkušeností s vyhodnocením Bílé knihy považujeme za nutné začlenit jakékoli navrhované změny vždy do širšího kontextu změn ve vzdělávání v České republice a promyslet souvislosti a nutné podmínky jejich opravdové realizace a také jak navrhované změny souvisejí mezi sebou navzájem.

Analýza cílů a jejich naplnění stanovených v Bílé knize totiž mimo jiné ukázala, že:

Izolovaně realizovaná opatření mají často jen velmi omezený či dokonce nulový efekt. K naplnění cílů přitom zpravidla nevedou jednotlivá konkrétní opatření, ale spíše vzájemné a synergické spolupůsobení různých opatření.

– Opatření, pro jejichž realizaci nejsou vytvořeny podmínky (institucionální, finanční, personální atd.), jsou většinou neúspěšná nebo úspěšná jen částečně.

– Jen málo úspěšná jsou opatření, jejichž cíle nejsou vysvětleny těm, kdo je mají implementovat.

– Opatření, která nejsou vztažena ke konkrétním cílům, mají často tendenci „začít si žít svým vlastním životem“ a být realizovány jen „pro ně samotná“ (1).

– Cíle, které nejsou formulovány dostatečně konkrétně a doplněny monitorovacími indikátory, zpravidla nejsou naplněny.

– Mnoho opatření je zaváděno i bez toho, že by bylo jasně řečeno, proč by vlastně měly fungovat, tj. není znám, popsán a vysvětlen mechanismus, který způsobí, že právě tyto nástroje povedou ke sledovaným cílům a efektům.

– Většina opatření je zaváděna bez toho, že by byla prozkoumána rizika a negativní efekty takových opatření, a některá opatření takové efekty mají.

– K naplnění cílů mohou vést různá opatření v závislosti na konkrétních podmínkách, které se mohou v čase měnit. Proto je důležité dát si práci s formulací cílů a jejich hierarchizací.


Jednou z příčin faktu, že zaváděná opatření nepřinášejí očekávané výsledky a české vzdělávání se v mezinárodním srovnání stále zhoršuje, je podle našeho názoru i dosavadní způsob řízení, založený stále na představě direktivní implementace „odshora-dolů“, a to i v novém prostředí decentralizace a rozsáhlé autonomie v oblasti školství. Vzdělávací politika v době rozsáhlé decentralizace a dekoncentrace musí mít dle našeho názoru jinou podobu než dříve. Jestliže se zásadně oslabila role centrálních orgánů v operativních otázkách, zcela zásadně se naopak zvýšila odpovědnost v otázkách strategických.

Mnohem více než dříve je třeba uvažovat a zkoumat to, jak nastavení legislativních, finančních a dalších pravidel přispívá k naplnění stanovených cílů. Tyto cíle je přitom potřeba mnohem přesněji a srozumitelněji formulovat a zejména vysvětlit těm, od kterých se očekává jejich realizace (tj. zejména učitelům, ale také žákům a rodičům). Otevřená a nepřetržitá diskuse o cílech a cestách k jejich naplnění mezi všemi aktéry, kteří se na realizaci vzdělávací politiky podílejí, je nutná. Úlohou centra je přitom hrát v těchto procesech vůdčí roli, systematizovat cíle a vyhodnocovat jejich naplnění. Jakýkoli jednorázový dokument, byť sebelepší, nemůže proces takové diskuse nahradit.

Zároveň je potřeba říci, že centrum má stále k dispozici dostatek nástrojů, kterými může vzdělávací procesy zásadně ovlivňovat a řídit. Je potřeba se přitom ujednotit na tom, jakým způsobem a k naplnění jakých cílů tyto nástroje budou použity a poté je efektivně využívat (2). V situaci, kdy centrum ztratilo dohled nad ovlivňováním vzdělávacích procesů přímými nástroji (např. zřizováním a rušením škol, podrobnými závaznými osnovami atd.), zásadně roste důležitost dalších nástrojů, jako je financování, legislativa, aktivní komunikace, rozvojové projekty, evaluace či osvěta a informování.

Způsob řízení českého školství má doposud silné znaky operativního řízení, pro které je charakteristické ad hoc rozhodování a realizace různých opatření vytržených z kontextu. Je pro něj také typická malá míra koordinace odpovědných řídících jednotek a malá míra komunikace. V důsledku toho postrádají lidé uvnitř i vně vzdělávacího systému jasné vědomí toho, „co se má dělat“ a „proč se to má dělat“. Je potřeba říci, že neexistence funkčního systému strategického řízení zdaleka není jen problémem resortu školství.“


Závěrečné slovo autorky

Měla jsem tu čest, že jsem byla členkou redakčního týmu vedeného profesorem Jiřím Kotáskem, který na základě analýzy expertů OECD, studie České vzdělání a Evropa (tzv. „Zelené knihy“), řady odborných podkladových studií a expertíz a široké veřejné diskuse organizované i v regionech formuloval text Bílé knihy. Tento tým se velmi vážně zabýval celou šíří názorů a usilovně hledal konsensus. Mohu jenom vyjádřit obdiv profesoru Kotáskovi, že to v tehdy možné míře dokázal a manažersky zvládl. Bílá kniha byla podle zadání pojata jako programový text, který formuloval východiska a obecné linie vzdělávací politiky v horizontu 5–10 let. Aby se mohla stát počátkem opravdové systémové rekonstrukce, musela by se na jejích tezích shodnout a podporovat je politická reprezentace. V žádném případě Bílá kniha nebyla ani neměla být implementačním dokumentem. Jeho zpracování mělo teprve následovat a měl se jím stát mechanismus Dlouhodobých záměrů na celostátní a krajské úrovni.

Profesor Kotásek o tom v roce 2006 napsal: „Sebelépe zkonstruovaná změna s maximálním uplatněním demokratických procedur vstupuje do nevyzpytatelného světa specifických sil a faktorů. Podíváme-li se z tohoto hlediska na BK, pak tuto novou situaci nepředvídala a ani nemohla předvídat. Největším nebezpečím implementační politiky, zejména pokud jde o systémové změny, je jejich celkové zpochybnění, vypuštění jejich vzájemně závislých článků, radikální změna v jejich načasování, oslabení politicky podpory. Implementační proces má naději na úspěch, pokud má jednoznačnou centrální a regionální záštitu, veřejnou, mediální a zejména profesní podporu.“

Bilanční text profesora Kotáska „Bílá kniha po pěti letech“, ze kterého jsme citovali, najdete ZDE.


Analýza nálezů pedagogického výzkumu (2001–2008)

Pro úplnost je třeba dodat, že analytický tým si zadal jako podklad pro svou práci zpracování Analýzy nálezů pedagogického výzkumu. Pod názvem „Kurikulum – výuka – školní klima – učitelské vzdělávání“ je uveřejněna ZDE.



Komentář vedoucí analytického týmu RNDr. Jany Strakové


V textu je zmiňováno, že členové expertní skupiny navrhli sadu opatření, která by vedla ke zkvalitnění vzdělávacího systému. Považuji za důležité tuto skutečnost podrobněji vysvětlit, protože dobře ilustruje, jak jsme přemýšleli o tom, co je třeba učinit ke zkvalitnění českého vzdělávání a jak byly naše návrhy přijímány.

Při naší práci na analýze naplňování cílů Bílé knihy jsme byli opakovaně vyzýváni, abychom „navrhli opatření”, řekli, co se má dělat. Odpověď, že je nutné změnit procesy, kterými jsou vytvářena a realizována rozhodnutí (tedy přejít od operativního rozhodování ke strategickému řízení), byla shledávána nedostatečnou. Oponenti se s námi shodovali na tom, že ministerstvo školství nepracuje koncepčně, ale považovali to za danost, se kterou nelze nic dělat, minimálně ne v krátkodobém horizontu. Požadovali návrh konkrétních opatření v jednotlivých oblastech (např. evaluace, zlepšení čtenářské gramotnosti) teď hned s tím, že o strategickém řízení se můžeme bavit později. Stejnou odpověď jsme dostávali, když jsme argumentovali tím, že opatření není možno navrhovat, chybí-li vize a od ní odvozené cíle, neboť v tom případě pro volbu opatření neexistuje žádné vodítko a mohou být založena pouze na osobních preferencích.

Tato debata dobře ilustruje současný způsob rozhodování o krocích vzdělávací politiky. Neexistuje žádná vize a tedy neexistuje žádná kontinuita ani provázanost. Rozhodnutí se činí na základě preferencí jednotlivých aktérů a institucí a jsou často vzájemně v rozporu. To je zvlášť zkázonosné v situaci, kdy máme každého půl roku nového ministra školství, který spoléhá na vlastní odborníky. Kdyby zde byla sdílená vize a jasné směřování, byla by realizace živelných ad hoc zásahů podstatně obtížnější.

Jsme přesvědčeni o tom, že pokud se zásadně nezmění procesy utváření vzdělávací politiky, není možno dosáhnout zásadního zlepšení v řízení školství. Naopak budou-li procesy vhodně nastaveny, bude rozhodování o dílčích aspektech vzdělávací politiky daleko jednodušší v tom smyslu, že budou jasné mantinely, ve kterých se rozhoduje. Naopak bude obtížnější a náročnější na hledání shody. Shodu bude třeba hledat v rámci ministerstva a přímo řízených organizací i v diskusi s externími partnery. Současná praxe přináší řadu důkazů, že jsou-li rozhodnutí prosazována silou bez získání potřebného konsensu, nemají žádoucí výsledky. Procesu diskuse a hledání shody je nutno věnovat daleko větší pozornost.



Kde najdete předcházející díly seriálu

První díl seriálu „Po osmi letech máme analýzu Bílé knihy“ si můžete přečíst ZDE.

Druhý díl „Realizace celoživotního učení pro všechny“ najdete
ZDE.

Třetí díl „Přizpůsobování vzdělávacích a studijních programů potřebám života ve společnosti znalostí“ je dostupný ZDE.

Čtvrtý díl „„Monitorování a hodnocení kvality a efektivity vzdělávání“ byl publikován ZDE.

Pátý díl „Podpora vnitřní proměny a otevřenosti vzdělávacích institucí“ si přečtěte ZDE.

Šestý díl „Proměna role a profesní perspektivy pedagogických a akademických pracovníků“ byl publikován ZDE.

Sedmý díl „Přechod od centralizovaného řízení k odpovědnému spolurozhodování“ najdete ZDE.

________________

(1) Typickým příkladem jsou výstupní hodnocení nebo autoevaluace škol, a podle našeho názoru i státní maturita.

(2) Roste také důležitost toho, aby tyto typy nástrojů byly uvnitř i mezi sebou konzistentní, tedy například, aby existoval ucelený systém monitoringu a evaluace.



0 komentářů: