Jana Hrubá – NOVÝ SERIÁL: Analýza Bílé knihy 1

pondělí 8. června 2009 ·

Těsně před demisí vlády byl dokončen na MŠMT důležitý dokument – analýza Bílé knihy. Bylo to poprvé od roku 2001, kdy se někdo zabýval vyhodnocením relevance cílů BK vymezených v šesti strategických liniích a způsobem jejich naplňování. Ministr Ondřej Liška, který byl zadavatelem, už nestačil dokument dostatečně zpopularizovat, takže zapadl na webu MŠMT bez větší pozornosti. A to by bylo škoda. Rozhodli jsme se připravit pro vás cyklus z obsahu jednotlivých částí.


1. Po osmi letech máme analýzu Bílé knihy

Zdroj:
Analýza naplnění cílů Národního programu rozvoje vzdělávání v České republice (Bílé knihy) v oblasti předškolního, základního a středního vzdělávání, web MŠMT 4. 5. 2009 (ZDE).


Prof. PhDr. Vladimíra Spilková, vedoucí katedry primární pedagogiky PedF UK, která byla oponentkou analýzy, dokument velice uvítala: „Úvodem chci vyjádřit vysoké ocenění nápadu analyzovat míru „realizace“ doporučení BK v kontextu reálných proměn českého vzdělávání i s ohledem na mezinárodní souvislosti (trendy ve vzdělávání). Chápu to jako další pokus o posunutí problematiky vzdělávání do centra veřejného zájmu s cílem vyvolat zájem široké veřejnosti o klíčové otázky dalšího směřování českého vzdělávání v kontextu procesů evropské integrace. Ve většině evropských zemí byla podobná celonárodní diskuse (hledání konsensu, osvěta, vysvětlování, argumentování apod.) chápána jako důležitá a nepominutelná fáze jakékoliv zásadnější změny vzdělávacího systému.

V kontextu naší společnosti a úrovně vzdělávací politiky znamená snaha o vyvolání takové diskuse vskutku významný počin (důležitá by byla medializace analýzy BK). Přes několik dosavadních pokusů o takovou širší diskuzi (např. Výzva pro deset miliónů v roce 1999) zůstávají debaty o tom, jak má vypadat česká škola, o jaké pojetí vzdělanosti usilovat, jak připravovat mladou generaci, aby obstála v mezinárodní konkurenci apod., stále na okraji zájmu politiků i širší veřejnosti. Čeští politici dosud ignorují ve světě známý a respektovaný fakt, že rozvoj lidských zdrojů a s ním spojená kvalita vzdělávání a vzdělanosti je klíčovým faktorem stability, rozvoje i ekonomické prosperity každé společnosti.“

Podobně hodnotí tento počin i další oponent prof. PhDr. Stanislav Štech, prorektor UK: „Především je třeba uvést, že je nanejvýš záslužné podobnou analýzu zadat a provést. A to nejen po osmi letech, ale i v kratším intervalu.“


Kdo analýzu zpracoval

Ministr Liška pověřil 30. dubna 2008 zpracováním komplexní analýzy tzv. Bílé knihy pracovní tým pod vedením Jany Strakové ve složení: David Greger, Jaroslav Kalous, Hana Košťálová, Pavla Polechová, Jaroslava Simonová, Ondřej Šteffl, Arnošt Veselý.

V rámci analýzy naplňování cílů Bílé knihy také vznikla analytická studie (Tomáš Janík a kol., MU Brno 2008) shrnující nálezy pedagogických výzkumů z období 2001–2008 ve čtyřech oblastech: kurikulární dokumenty, výuka, kultura školy a učitelské vzdělávání (ZDE).


Přístup

Cílem studie nebylo hodnotit Národní program rozvoje vzdělávání, ale podat komplexní informaci o tom, jak dalece byl implementován.

Analýza se zaměřila primárně na vyhodnocení míry naplnění cílů vymezených v šesti strategických liniích v závěrečné průřezové části Bílé knihy (podkladové studie ZDE).

V jednotlivých strategických liniích byla posuzována rovněž relevance cílů z hlediska současné situace i způsob jejich naplňování. U nenaplněných cílů bylo také analyzováno, proč realizované kroky nepřinesly kýžené výsledky. Dále byly navrženy priority pro další období, jejich podrobnější rozpracování však není předmětem této studie.

Jako podklad pro posouzení míry naplnění stanovených cílů byly použity dostupné statistické údaje a výzkumná zjištění.

Tým se opakovaně setkával s tím, že mnohé skutečnosti nejsou monitorovány. Autoři píší: „Naplnění některých cílů je tak dokladováno pouze prostřednictvím izolovaných pedagogických výzkumů nebo Rychlých šetření. Jsme si vědomi, že takové podklady poskytují pouze velmi nepřesnou informaci, ale používáme je jako vodítko tam, kde jiné údaje nejsou k dispozici.“


Celkové hodnocení

V analýze se konstatuje, že „politické podmínky pro implementaci doporučení Bílé knihy nebyly příliš příznivé: Za necelých osm let od jejího přijetí se v úřadu MŠMT vystřídalo šest různých ministrů, vedených pěti různými předsedy vlády, kteří vždy vedli vládu s menšinovou nebo jen malou podporou. Nemohla tedy být realizována žádná opatření, která byla vnímána jako kontroverzní. Ačkoli období realizace Bílé knihy bylo obdobím ekonomického růstu a prosperity a bezprecedentní podpory v podobě strukturálních fondů, ani za těchto podmínek se nepodařilo navýšit výdaje na vzdělávání na plánovaných 6 % HDP.

Celkový politický a ekonomický kontext vzniku Bílé knihy je ve zprávě podrobně rozebrán.

Vyhodnocení míry naplnění cílů Bílé knihy komplikovala samotná formulace cílů. Ty jsou většinou formulovány velmi obecně. Chybí rovněž hierarchizace cílů a předem definované indikátory jejich naplnění. To pravděpodobně negativně ovlivnilo implementaci dokumentu. Bílé knize chybí konceptuální rámec, který by dával jednotlivé cíle a opatření do vzájemných souvislostí, naznačoval, jak opatření přesně přispějí k naplnění cílů.

Uvedené nedostatky dokumentu pravděpodobně negativně ovlivnily i jeho implementaci. I z těchto důvodů Bílá kniha nesplnila očekávanou úlohu zastřešujícího dokumentu, ze kterého by vycházely všechny dokumenty další. Celkově však Bílá kniha svojí kvalitou a myšlenkovým bohatstvím převyšuje mnohé z dalších podobných dokumentů u nás i v zahraničí. Většina stanovených cílů je vysoce relevantní a aktuální i dnes. Důvody pro to, že jen málo z toho, co Bílá kniha předjímala, se skutečně zrealizovalo tak, jak bylo zamýšleno, je třeba hledat ne primárně v Bílé knize samotné, ale v podobě řízení v oblasti vzdělávání v České republice. Dalšími důvody jsou přílišná rozmanitost a úroveň odborného přemýšlení, nepropojenost vzdělávací politiky s výzkumem v oblasti vzdělávání a nízká informovanost v odborných kruzích i v široké veřejnosti.

Prof. Štech s hlavní kritikou souhlasí: „Cíle nejsou vždy dost explicitně provázané mezi sebou, často chybí schémata „identifikovaná potřeba – cíle – prostředky/opatření“, směšují se cíle a opatření, v ČR v celé polistopadové éře absentuje strategické řízení vzdělávání. Nejvíc absentuje neideologická empirická analýza stavu vzdělávání (apriorní přesvědčení o potřebě reformy řadím mezi ideologická zkreslení).“

Řada opatření nebyla uskutečněna vůbec, mnohá byla realizována izolovaně, nikoli v zamýšlených komplexních celcích a souvislostech. Mnohá opatření byla realizována do značné míry formálně bez odpovídající finanční a metodické podpory, která by zvýšila šanci na jejich úspěšnost. Reformní záměry byly pouze proklamovány, nebyly zajištěny klíčové podmínky pro jejich realizaci, bylo zanedbáno zapojení klíčových aktérů změn. Výmluvným dokladem takového postupu je celá kurikulární reforma.

To potvrzuje prof. Spilková: „Zcela zásadní mi v tomto kontextu připadá, že většina „reformních záměrů“ je pouze proklamována, nejsou vytvořeny klíčové podmínky k realizaci a pak jsou změny formální. To se týká především dvou témat – kurikulární reformy (všichni se diví, kde je problém, že se to nedaří, ale to je logické – při ne/vytvoření základních podmínek a vzhledem k učitelům celková „nezajištěnost“ profese – a učitelského vzdělání. VŠ jsou dlouhodobě podfinancovány, což dopadá zejména na humanitní obory a ještě silněji na pedagogické fakulty, které zajišťují největší porci vzdělávání učitelů. Současný stav je natolik tristní, že už přímo ohrožuje kvalitu výuky – tlak na masovost výuky, přednášky, omezují se interaktivní formy s nižšími počty studentů, omezují se praxe, fakultní učitelé jsou „směšně“ honorováni – pojetí, které jde v protisměru k reformě. Přes všechny dosavadní proklamace, kterým už nikdo nevěří, pokračují dál negativní trendy. To podle mě vede k pocitu bezmoci, zdecimování, deprese, demoralizace, negativismu v učitelské profesi obecně – na všech úrovních. Podle mě musí vzdělávací politika začít vysílat výrazné pozitivní signály, aby se pokusila ještě – byť v hodině dvanácté – změnit tento nepříznivý stav. U nás je tragicky podceněn elementární fakt, že „reformu dělá učitel“. Pokud nebude vytvořena systémová podpora učitelů, tak nemá cenu uvažovat nad dalšími vizemi pro české školství. Vše podstatné mají v rukou učitelé a je potřeba začít už konečně tady…“

Během posledních deseti let se značně změnil i vnější kontext realizace BK. Vstup ČR do EU v roce 2004 dále prohloubil napojení na uvažování o vzdělávání v evropském kontextu, a to prošlo podstatným vývojem. Současně se v pedagogice i na úrovni školské politiky začíná prosazovat tvorba vzdělávací politiky založené na zjištěních výzkumu. To vše ovlivňuje dnešní pohled na Bílou knihu.“

Prof. Štech ve svém posudku píše: „Těžko vyčítat BK, že na některé cíle neformuluje nástroje či opatření. Nutno připomenout, že kolem r. 2000 došlo ke změně orientace v EU (v OECD už proběhla dříve). Ideologické klima Delorsovské EU, v jehož mentálním nastavení pracoval prof. Kotásek a jeho tým, bylo vystřídáno ekonomistní a neoliberální rétorikou Barrosovského vedení a tlakem na ekonomizaci, zefektivnění, případně privatizaci vzdělávání – tedy na vyvedení vzdělávání do volného trhu. Teprve po r. 2001/02 se množí dokumenty o práci s klíčovými kompetencemi, o zabezpečování kvality (quality assurance), o hodnocení výsledků vzdělávání (learning outcomes assessment), o podnikatelském smýšlení do škol a účasti podnikatelů na tvorbě kurikula nejen VŠ, ale i SŠ a ZŠ; o různých formách pohybu a vzájemné výměny (mobilitě) učitelů jako nástroji zkvalitňování jejich přípravy atd. Současně se v pedagogice již i na úrovni školské politiky začíná prosazovat tvorba vzdělávací politiky založené na zjištěních výzkumu (evidence-based education policy). Když v tomto nyní žijeme, jeví se nám BK psaná v letech 1998–2000 jako nedostatečně konkrétní a nevyužívající možností skýtaných konkrétními nástroji.“ (upraveno Štech 2009)

Klíčový problém shledal autorský tým „v absenci systému strategického řízení, který by stanovil jasnou vizi a z ní plynoucí cíle vzdělávací politiky, dokázal by pro ně získat podporu veřejnosti a v dostatečné míře by vytvářel podmínky pro jejich naplňování a sledování dopadů realizace jednotlivých opatření vzhledem k zamýšleným cílům.“

Část týkající se obecných východisek plánování pokládají další oponenti (ing. Olga Kostková, ing. Dagmar Horáčková, Mgr. Dalibor Fusek a Karel Rudel) pro účely předloženého materiálu za příliš rozsáhlou, souvislost s vyhodnocením Bílé knihy není podle nich příliš zřejmá. Prof. Štech nazývá tuto podkladovou studii „osvětový esej o strategickém plánování ve vzdělávání“.


Myšlenkový kontext BK

Analýza uvádí: „Bílá kniha nebyla prvním pokusem o komplexnější návrh doporučení na reformu vzdělávacího systému v České republice. Při její tvorbě bylo možné již vycházet z velkého množství analýz i návrhů cílů a doporučených opatření.

Bezprostředně navazovala především na tzv. Zelenou knihu – na publikaci „České vzdělávání a Evropa: strategie rozvoje lidských zdrojů v České republice při vstupu do Evropské unie“ (Sdružení 1999), která je především rozborem problémů české vzdělávací soustavy ve vztahu k plánovanému vstupu ČR do EU, ale obsahuje také některá doporučení a priority.

Bílá kniha tedy nevstupovala do „vakua“, ale do prostoru, ve kterém již byly problémy českého vzdělávání poměrně dobře artikulovány a byly také nastíněny různé varianty možného řešení (1). Spíše než nedostatek koncepcí existoval v této oblasti „přetlak“ různých dokumentů „strategické“ či „koncepční“ povahy.

Zpracování Národního program rozvoje vzdělávání v České republice v roce 2000 bylo uloženu ministru Eduardu Zemanovi (ČSSD) usnesením vlády ČR v dubnu 1999.

V tomto usnesení byly také formulovány Hlavní cíle vzdělávací politiky vlády ČR:
- Uskutečnit změny vzdělávací soustavy, které umožní přístup k vyššímu vzdělání i dětem z méně podnětného sociálního prostředí.
- Umožnit dvěma třetinám až třem čtvrtinám mladých lidí získávat maturitu ve středním všeobecném nebo odborném vzdělávání.
- Zajistit do roku 2005 polovině populačního ročníku možnost nastoupit do některé z forem terciárního vzdělávání.
- Prodloužit průměrnou délku vzdělávání do roku 2005 ze současných 14,7 na 16,7 let a tak se vyrovnat dnešnímu průměru zemí Evropské unie.
- Vytvořit rozmanitou a prostupnou vzdělávací soustavu, která bude rozvíjet klíčové kompetence a příležitosti k celoživotnímu učení.
- Posílit rozvoj předškolního vzdělávání a druhého stupně základní školy, bohatost a rozmanitost vzdělávací nabídky a umožnit tak lépe respektovat různé zájmy a možnosti dětí.
- Odstranit do roku 2002 slepé uličky na přechodu mezi základní a střední školou a v soustavě středních škol.
- Podpořit rozvoj diverzifikovaného terciárního vzdělávání srovnatelného se zeměmi Evropské unie.
- Připravit koncepci a strategii rozvoje dalšího vzdělávání (vzdělávání dospělých), včetně legislativního zajištění a způsobu financování.
- Zvýšit veřejné výdaje na vzdělávání z necelých 4,5 % HDP na 6 % HDP v roce 2002.

Tým pracující na Bílé knize vznikl v roce 2000. Byl složen z představitelů akademické sféry, resortních ústavů, několika ministerských pracovníků a zástupců pedagogických iniciativ mimo vlastní ministerskou strukturu. Tento tým v průběhu 9 měsíců roku 2000 průběžně skládá účty ad hoc ustavené Radě pro vzdělávací politiku s účastí sociálních partnerů, elektronicky zveřejňuje výsledky přípravných prací a uskutečňuje několik odborných diskusí ve speciálních seminářích a na dvou početně široce obsazených konferencích. Text byl oponován třemi zahraničními experty, byl předmětem legislativně závazného vnitřního a vnějšího připomínkové řízení a předložen vládě, která jej schválila 7. února 2001.

Vláda uložila dokument realizovat prostřednictvím Dlouhodobých záměrů vzdělávání a rozvoje výchovně vzdělávací soustavy a dalšími opatřeními, ve výročních zprávách informovat o naplňování jeho cílů a zapracovat finanční požadavky na Národní program do střednědobého výhledu a každoročně je aktualizovat.

Časovým horizontem strategického dokumentu byl stanoven rok 2005, v některých jeho částech s potřebným zřetelem k období do roku 2010.“


Finanční zajištění

Finanční předpoklady Bílé knihy nebyly naplněny. Nedošlo k odpovídající investici do vzdělávání, a to ani v absolutním objemu prostředků investovaných do školství, ani ve změně priorit v rámci přidělených prostředků. ČR se ve srovnání s ostatními zeměmi vyznačuje velmi nízkými výdaji na žáka v povinném vzdělávání.


Institucionální zajištění


Až doposud se nepodařilo vytvořit institucionální zázemí a nastavit systematický proces strategického plánování, do kterého by byla Bílá kniha začleněna. Ačkoli byla nastolena legislativní povinnost zpracování dlouhodobých záměrů, jejich vztah k Bílé knize nebyl dostatečně specifikován. Žádný konkrétní orgán (např. odbor na MŠMT), nebyl přímo pověřen průběžnou realizací, evaluací a revizí Bílé knihy, ani nebyly vyčleněny na takovou činnost žádné speciální prostředky. Stejně tak nebyly stanoveny konkrétní odpovědnosti za realizaci jednotlivých opatření.


Doporučení

Namísto tvorby dalších a dalších strategických dokumentů doporučuje analytický tým „vybudovat systém strategického řízení ve vzdělávání, zavést postupy, které umožní otevřít a řídit informovanou diskusi o směřování vzdělávacího systému, vytvářet navzájem koordinované programy směřující k naplňování jasně stanovených cílů a tyto programy vyhodnocovat a upravovat na základě změn, které ve vzdělávání nastávají. Zavedení systému strategického řízení musí předcházet profesionální audit současného stavu.“ (Je tedy zřejmé, proč se v analýze otázce strategického řízení tolik věnuje.)

V dalších pokračováních se budeme věnovat naplňování cílů jednotlivých strategických linií.

Na základě textu analýzy a oponentních posudků zpracovala Jana Hrubá


Komentář vedoucí analytického týmu RNDr. Jany Strakové (červen 2009)

Strategickému řízení věnujeme velkou pozornost z toho důvodu, že jeho absence byla podle našeho názoru hlavní příčinou, proč řada opatření navrhovaných v Bílé knize nebyla realizována, a i ta, která realizována byla, nepřinesla očekávaný efekt. Analýza cílů a jejich naplnění stanovených v Bílé knize totiž mimo jiné ukázala, že:
- Izolovaně realizovaná opatření mají často jen velmi omezený či dokonce nulový efekt. K naplnění cílů přitom zpravidla nevedou jednotlivá konkrétní opatření, ale spíše vzájemné a synergické spolupůsobení různých opatření.
- Opatření, pro jejichž realizaci nejsou vytvořeny podmínky (institucionální, finanční, personální atd.), jsou většinou neúspěšná nebo úspěšná jen částečně.
- Jen málo úspěšná jsou opatření, jejichž cíle nejsou vysvětleny těm, kdo je mají implementovat.
- Opatření, která nejsou vztažena ke konkrétním cílům, mají často tendenci „začít si žít svým vlastním životem“ a být realizována jen „pro ně samotná“.
- Cíle, které nejsou formulovány dostatečně konkrétně a doplněny monitorovacími indikátory, zpravidla nejsou naplněny.
- Mnoho opatření je zaváděno i bez toho, že by bylo jasně řečeno, proč by vlastně měly fungovat, tj. není znám, popsán a vysvětlen mechanismus, který způsobí, že právě tyto nástroje povedou ke sledovaným cílům a efektům.
- Většina opatření je zaváděna bez toho, že by byla prozkoumána rizika a negativní efekty takových opatření, a některá opatření takové efekty mají.
- K naplnění cílů mohou vést různá opatření v závislosti na konkrétních podmínkách, které se mohou v čase měnit. Proto je důležité dát si práci s formulací cílů a jejich hierarchizací.

Strategické řízení ve školství by mělo být založené na tom, že všechna realizovaná opatření se vztahují k jasně vymezeným cílům a cíle jsou ve významné míře sdíleny těmi, kteří je mají realizovat. Formulace cílů by měla vycházet z empirických zjištění o aktuálním stavu a potřebách společnosti. Pro plnění cílů musejí být zároveň vytvořeny podmínky, které jejich realizaci umožňují. Jednotlivá opatření by měla být vzájemně koordinována a dosahování cílů průběžně sledováno a vyhodnocováno.

Dnes jsme svědky toho, že vzniká velké množství koncepčních a strategických dokumentů. Tyto dokumenty však nemají jednotná východiska, opatření v nich navrhovaná nejsou vedena jednotnou vizí a nesledují společné cíle, v některých případech jsou dokonce vzájemně v rozporu. Důsledky tohoto stavu samozřejmě pociťují i samotné školy. Je jim předkládáno mnoho úkolů: část z nich působí samoúčelně (viz např. výstupní hodnocení), další se duplikují (např. povinnost vyučovat dle RVP pro střední školy a zároveň dle katalogů cílových požadavků k maturitní zkoušce), jiné jdou proti sobě (např. apel k rozvíjení klíčových kompetencí a souběžné zavádění vědomostních testů), pro naplňování mnohých dalších nejsou vytvořeny podmínky (např. apel na integraci žáků s postižením či znevýhodněním bez prostředků na pomocný personál). Absence cílů a priorit vede rovněž k obtížím při rozhodování o nasměrování finančních prostředků, čehož jsme svědky například při rozdělování prostředků z Evropských strukturálních fondů.



Druhý díl seriálu „Realizace celoživotního učení pro všechny“ najdete ZDE.

Třetí díl seriálu „Přizpůsobování vzdělávacích a studijních programů potřebám života ve společnosti znalostí“ najdete ZDE.

Čtvrtý díl seriálu Monitorování a hodnocení kvality a efektivity vzdělávání" si můžete přečíst ZDE.

Pátý díl "Podpora vnitřní proměny a otevřenosti vzdělávacích institucí" ZDE.

Šestý díl Proměna role a profesní perspektivy pedagogických a akademických pracovníků" najdete ZDE.

Sedmý díl Přechod od centralizovaného řízení k odpovědnému spolurozhodování" najdete ZDE.

Osmý díl Závěry a doporučení" najdete ZDE.

______________

(1) Kromě výše uvedených publikací, více či méně spjatých s MŠMT, existovaly již v té době pochopitelně také dokumenty na MŠMT nezávislé, např. „České školství a naše perspektivy“ sdružení Lípa. Lze uvést též projekty NEMES „Svoboda ve vzdělávání a česká škola“ (1991), projekt PedF UK pod vedením J.Kotáska „Budoucnost vzdělávání a školství v obnovené demokratické společnosti a ve sjednocující se Evropě“ (1992) a projekt skupiny IDEA „Stavební kameny programu IDEA pro české školství“.

0 komentářů: